KRONIKK: På bestilling fra departementet utredet direktoratet to alternative modeller uten regioner. Uten å spørre ytre etat og uten å evaluere eksisterende organisering, falt valget på enhetsmodellen. Sentermodellen ble forkastet med begrunnelsen om at den var for lik dagens organisering.

Direktoratet argumenterte for at kriminalomsorgen skulle bli bedre og at lokalt og sentralt nivå skulle styrkes på bekostning av regionalt nivå. Ytre etat ble først invitert til innspill om hvor de nye enhetsadministrasjonene skal ligge og noen lokale aktører hastet seg inn i debatten og begrunnet etter beste evne hvorfor lokaliseringen var best i deres tilknytning.

At lokalt nivå skulle styrkes ble imidlertid ikke tatt for gitt. Nå vet vi at enhetsmodellen styrker direktoratets egen posisjon på bekostning av fengslene og friomsorgskontorene, og at enhetsadministrasjonene som direktoratet kaller lokalt nivå i realitet er nye regionskontorer.

Vi forventet faglig autoritet og ikke minst faglig integritet når KSF ble til KDI, og det er ikke til å legge skjul på at det er en viss skepsis til vår etatsledelse i denne situasjonen. Noen opplever at KDI har blitt en nikkedukke mens andre opplever det som instruert.

KRITISK: Tommy Fredriksen er regionstillitsvalgt NFF region sør

Yngvil Mortensen

Hvorfor har vi direktorater i Norge?

Et direktorat er det øverste statlige forvaltningsorgan på sitt område. Det har en faglig rolle og skal utvikle, forvalte og formidle kunnskap om sitt saksfelt. Direktoratet skal gi faglige uavhengige råd og skal være en premissleverandør for departementet. Departementet er på sin side, et sekretariat for politisk ledelse.

Årsaken til etableringen av direktoratdoktrinen i Norge var at saksområder med begrenset politisk interesse skulle skilles ut fra departementene og legges til frittstående forvaltningsorgan. Direktoratene har fått overført oppgaver av mer rutinemessig karakter og saksfelt der det sjeldent er behov for politiske beslutninger.

I tillegg til å avlaste departementet skal direktoratet utvikle ekspertise og faglig spesialisering nettopp for å skjerme kunnskapsområder fra unødvendig politisering, og i stedet legge til rette for langsiktig kunnskapsoppbygging.

Relasjonen mellom departement og direktorat

Det er likevel en økende etterspørsel etter faglig underbygging av politiske beslutninger samtidig som politisk ledelse og sekretariat tar mer aktiv del i faglige utredningsprosesser.

Omorganiseringen av kriminalomsorgen er et godt eksempel på den faglige rollen et direktorat må kunne forventes å ta og at forholdet mellom et departement og et direktorat krever en balanse av myndighet og kyndighet for at demokratiske prinsipper skal kunne etterleves.

Rollefordelingen og vurderingene mellom departement og direktorat bygger på prinsipielt ulike premisser. I utgangspunktet kan departementet instruere direktoratet om alle sider av virksomheten. På den annen side forventes det at direktoratet skal avgi sine råd med bruk av sitt beste faglige skjønn, og ikke skjele til hva som antas å være best tilpasset statsrådens politiske linje.

Selv om styrbarhet har forrang over faglighet, så kan likevel faglige innspill være av så stor verdi at det i seg selv har innflytelse på politikkutformingen. Det foreligger med andre ord ikke et grunnleggende motsetningsforhold mellom fag og politikk. Tvert imot kan faglige innspill være en forutsetning for en opplyst politisk debatt og for de beste politiske beslutninger.

For at systemet skal fungere må direktoratet opptre med faglig autoritet og integritet, og den politiske rollen er med andre ord ikke motstridende, men utfyllende overfor departementet. Det er avgjørende for hvorvidt man snakker om et sterkt eller svakt direktorat.

Direktoratordning har kontroversielle sider

Det interessante i denne sammenheng er at organiseringen av kriminalomsorgen har politisk interesse og at Stortinget ikke uten videre er av den oppfatning at enhetsmodellen er bedre enn dagens organisering. Spørsmålet som da gjør seg gjeldende er om ikke KDI, som er faglig uavhengig og Norges fremste kompetanseorgan på området, burde forstått sin rolle og argumentert imot at departementet gikk inn for en modell som Stortinget har merknader til?

Et av de tradisjonelle motargumentene til direktorater er dobbeltbehandling. Det vil si at saker behandles på begge myndighetsnivåer uten at det gir nevneverdig merverdi.

Departementet må nødvendigvis ha et fagmiljø for å kunne utforme oppdrag og direktoratet må ha et fagmiljø for å kunne utføre oppdrag. Problemet oppstår når fagmiljøene ikke utfyller hverandre og aktualiseres for vår del når direktoratet ikke utfordrer departementet slik at det kan leveres faglig beslutningsmateriale til statsrådens politiske kontekst.

Selv om det er en klar forventning om at departementet har en bestillerrolle overfor direktoratet, forventes det ikke at direktoratet inntar en ren utøverrolle slik rolleforventningene er ved kontraktstyring. Tvert imot forventes det at direktorater skal gjøre gjeldende sine faglige motforestillinger så lenge det ikke skaper unødige politiske problemer.

Et annet moment som ytterligere forsterker dubleringen av fagmiljøer er når direktoratledelsen har departementsbakgrunn. Et scenario er at ledere med slik bakgrunn har for stor forståelse for statsrådens behov til at det ikke er vilje til å utfordre departementet med faglige motforestillinger og til eventuelt å offentliggjøre faglige vurderinger som kan oppfattes som kontroversielle.

På andre fagområder har departementsledere uttalt at det kan være en styrke med et direktorat som fungerer som et «faglig korrektiv» og «noen å bryne seg på». Mangel på dette kan bidra til å snevre inn det faglige definerte handlingsrommet til departementet, noe som kan være i statsrådens kortsiktige interesse for å unngå en bred offentlig debatt om et politisk følsomt tema.

Direktoratet skal være en informasjonsformidler, og det er påfallende at merknadene til ny organisering fra Stortinget ikke engang er referert på kriminalomsorgens intranett.

Ritualisert styringsdialog og teknokrati

Muligheten til å ivareta en faglig rolle og til å være proaktiv og initierende på sitt fagfelt, kan imidlertid svekkes av departementet ved at direktoratet får andre og krevende bestillinger som er sammenfallende i tid, som for eksempel leie av fengselsplasser i Nederland og opprettelse av en ny transportenhet.

Månedlige møter mellom statsråden og direktoratledelsen har skapt forventninger i etaten. En ritualisert styringsdialog mellom statsråd, departement og direktorat kan imidlertid medføre at det ikke blir tid og anledning til å drøfte faglige uavhengige problemstillinger i dialogen og innad i direktoratet.

Et tredje argument mot direktorater har vært at det utvikles teknokratiske fagmiljøer som skjermer seg mot politisk og demokratisk styring. Det vil si at det er eksperter som styrer, og det kjennetegnes av at personene innehar eksepsjonell kunnskap innenfor sitt saksfelt.

Styreformen er i seg selv ikke i konflikt med demokratiske prinsipper, unntatt når deres forslag og avgjørelser ikke har Stortinget med seg. Det interessante for vår del er nettopp at forslaget ikke ser ut til å ha Stortinget med seg.

Problemet for vår del var ikke at det er utviklet et fagmiljø som utfordret og var motstandsdyktig mot departementet. Problemet er at det ikke var det. Nå vet vi jo ikke om direktoratet har vilje til å utfordre departementet rent faglig, men vi må kunne forvente at vi har et nivå som også vil ytre etat det beste, eller?

Når fag blir interesseposisjon

Direktorater har ikke ensartede oppgaver, og faglig styrke varierer blant annet av andre oppgaver direktoratene måtte inneha. Det foreligger ingen fasit for hvilke roller som kan tillegges organet, og i varierende grad er direktoratene også et iverksettende og etatsledende organ. Hva skjer når direktoratet skal være en faglig premissleverandør for departementet og kompetanseorgan for ytre etat og har interesse av utfallet?

Med ansvaret for å lede fengsler og friomsorgskontorer må oppmerksomheten til direktoratet naturlig nok rettes utad, og den faglige rollen overfor departementet vil naturlig nok være redusert. Av den grunn er det naturlig at ytre etat gir direktoratet bedre kompetanse og erfaringsgrunnlag til å yte faglig rådgivning til departementet. Det bemerkelsesverdige er imidlertid at vårt direktoratet ikke lyttet eller ville ha alternative innspill til organisering. Istedenfor posisjonerte organet seg over det samme nivå det er satt til å forvalte.

Når faglige råd er sammenfallende med styrking av egen posisjon, utfordrer ikke dette bare den faglige integritet, men også samfunnsoppgaven og dens legitimitet. Hvem skal forvalte et forslag som medfører større oppgaver og mer innflytelse til direktoratet?

En vanlig måte å unngå interesseposisjonering på er å sette bort arbeidet til en uavhengig tredjepart. Når det sentraladministrative apparat på sitt felt ikke har en egen analyseenhet eller et eget kunnskapssenter, benyttes i stor utstrekning ulike frittstående forskningsmiljøer til både evalueringer og utredninger. Når dette ble påpekt av forbundet og regionalt nivå, men avvist av direktoratet, styrker ikke det den faglige integriteten og den politiske legitimiteten. Tvert om.

Når kunnskapsmangel bekjempes med kunnskapsmangel

Ytre etat har gitt tilbakemeldinger om behov for økte ressurser til å etterkomme og til å forbedre krav. Direktoratet har på sin side benyttet argumenter som mer tydelig, sterkere og mer enhetlig etat som begrunnelser for ny organisering.

Det er grunnleggende i enhver mål- og resultatstyring at nivåene og aktørene innad i nivåene har motstridende interesser, men å posisjonere egen interesse er nettopp mekanismen for en effektiv statlig forvaltning. Det kontroversielle er ikke aktørenes egen målopnåelse og egeninteresse, men at denne benyttes opportunt av direktoratet som begrunnelse for at vi trenger ny organisering.

Det er ikke til å stikke under en stol at det kan tas uheldige enkeltavgjørelser i ytre etat, men partssamarbeidet og kunnskapsdeling bidrar til at det ikke tas i større utstrekning enn det faktisk gjør. Når dette kunnskapsgrunnlaget foreslås forskjøvet, er det da grunnlag for å tro at uheldige avgjørelser vil bli gjort i mindre utstrekning?

Enhetsmodellen innebærer en ressursforskyvning både i midler og kunnskap fra der straffen gjennomføres til der den administreres. En ting er at det ikke oppfattes som avbyråkratiserende at ressurser flyttes oppover i systemet. Noe ganske annet er om direktoratet har vurdert konsekvensene av en kunnskapsforskyvning når mer ressurser settes inn til å produsere krav og mindre til å gjennomføre dem?

Hva nå?

Faglige vurderinger betyr som oftest at det er gjort et faglig skjønn. Slike vurderinger kan være forskningsorienterte, profesjonsorienterte eller erfaringsorienterte. Førstnevnte er forankret i forskningsmiljøer, profesjonsbasert er oppgaveorientert, mens sistnevnte ofte er basert på en virkelighetsforståelse hvor styring og økonomi står sentralt.

Vurderingsgrunnlagene vil som regel opptre i kombinasjon med hverandre, men for vår del synes vurderingen å være gjort i kraft av en virkelighetsoppfatning basert på instruksjon og myndighet og ikke i kraft av den kunnskapsorienterte rollen et direktorat skal kunne forventes å inneha.

Det er naturlig at departementet og direktoratet må finne sin rolle overfor hverandre og at et nyopprettet direktorat opptrer noe famlende i startfasen. Hvilken posisjon direktoratet inntar nå etter at Stortinget har merknader til enhetsmodellen vil avgjøre ikke bare direktoratets ettermæle i saken, men også kriminalomsorgens fremtid.

Det må være grunnlag for å kunne forvente at direktoratet inntar og ivaretar rollen som faglig premissleverandør til organiseringen. Det er hittil ikke vurdert hvilke virkemidler som virker under hvilke betingelser, og det er ikke vurdert hvilke konsekvenser en kompetanseforskyvning vil få for kriminalomsorgen.

Det er problematisk at direktoratet er mer opptatt av kontrollspennet enn av oppmerksomhetsspennet, for det er ikke kontroll i seg selv som er viktig, men å redusere behovet for kontroll. Direktoratet innehar den praksisorienterte kunnskapen i ytre etat, men må være villig til å bruke dette fortrinnet overfor departementet. Åpenhet og inkludering er ofte demokratisk.

Tommy Fredriksen, sentralstyremedlem og regionalt tillitsvalgt i kriminalomsorgen region sør