Nina Sandås, LO-Aktuelt

nina.sandaas@lomedia.no

Negative oppslag om NAV har avløst hverandre i hele vinter. Hvordan kunne det gå så galt? Reformen var jo så godt ment, da den endelig ble sjøsatt våren 2005 av Stortinget etter mange og lange utredninger. Nå skulle brukerne gå inn én dør og få hjelp på ett kontor, slippe den fragmenterte forvaltningen.

Den mest omfattende forvaltnings- og velferdsreformen i nyere tid er unik. Det handler om partnerskap mellom to statlige etater – trygde- og arbeidskontor – og kommunenes sosialkontor, om mange ansatte og mange brukere. Og det handler om mye penger, NAV forvalter en tredel av statsbudsjettet.

I en kronikk i «Velferd» nr. 2/2009 beskriver Fafo-forsker Kaja Reegård prosessen som ledet fram til reformen. Hun har også skrevet masteroppgave om NAV-reformen. Hennes skildring gir et lite flatterende bilde av politikernes rolle i hele prosessen.

I forkant av alle slike gjennomgripende reformer er det vanlig at forskerne blir bedt om å utrede alle sider ved saken. Offentlig politikk i Norge skal være kunnskapsbasert. Så skjedde også med NAV. En rekke utredninger og forsøk ble gjennomført.

Denne forskningen ble likevel lite brukt i den endelige utformingen av NAV, ifølge Reegård. Den kunnskapen som forskerne hadde lagt på bordet spilte bare en liten rolle for utfallet av reformprosessen. Det kan tyde på at forskningens viktigste funksjon var å legitimere prosessen som ledet fram til reformen. Ved at forskning ble satt i gang i alle faser av prosessen fikk den et preg av rasjonalitet og ryddighet.

– Bruken av forskning antok en rituell karakter, der det viktigste er at forskningsutredninger blir satt i gang, ikke at forskningsresultatene blir tatt til følge. NAV-reformen demonstrerte dette til fulle, framholder Reegård.

Reformen var ikke et folkekrav eller noe de ansatte i etatene ønsket selv. Hennes informanter, sentrale aktører og beslutningstakere i det politisk-administrative systemet, har framholdt kasteballeproblematikken som det politisk utløsende for reformen. Kasteballer er brukere som blir henvist fra det ene kontoret til det andre. Men denne gruppen var ikke stor før reformen. Et stort flertall av brukerne som er registrert hos de tre etatene har kun forhold til én etat. 85 prosent av alle forløp foregår i en etat.

– Kasteballer fikk nærmest mytisk status og ble presentert som et større problem enn det var empirisk grunnlag for, mener hun.

Både Bondevik-regjeringen og opposisjonen ønsket en samordning av de ulike tjenestene i én felles etat, men det fantes uenighet om hvordan velferdsforvaltningen skulle organiseres.

Den første utredningen under ledelse av forsker Aksel Hatland fra NOVA fant ut at en løsning med en etat ikke var ønskverdig. Den ville blant annet medføre at «organisasjonen vil bli kompleks med flere ulike mål, ha et stort ansvarsområde og variasjon og spennvidde i oppgaver med betydelig fare for redusert effektivitet ». Stortingsmeldingen anbefalte derfor en videreføring av tre etater. Men det var jo ikke en slik anbefaling en enstemmig sosialkomité hadde bestilt.

I august 2003 ble derfor Rattsø- utvalget nedsatt med en rekke eksperter. Utvalget mottok også innspill fra etatene og fra bredt sammensatte referansegrupper. Rattsø-utvalget pekte blant annet på at en innelåsning på passive stønader forvaltet av én etat var et større problem enn brukernes rundgang mellom etater. Dette utvalget konkluderer på samme måte som den første utredningen. Sammenslåing og samordning ble avvist fordi det ville lede til at oppgaver ble rotet sammen og ansvaret uklart fordelt.

Statsråd Dagfinn Høybråten vektla i større grad en felles førstelinjetjeneste og brukerorientering. Han mente en sammenslåing av Aetat og trygdeetaten ville gi stordriftsfordeler og økt effektivitet. Proposisjonen som gikk på tvers av forskernes anbefalinger, ble avlevert sosialkomiteen i mai 2005. Denne gangen ble forslaget vedtatt.

Kaja Reegård mener forskningen som ble bestilt, virker å ha vært viktig som legitimering i reformprosessen. Politikerne har ikke i første omgang vært interessert i innsikten eller resultatene fra en forskningsrapport. De har vært mer opptatt av hvordan forskningen kan brukes til å fremme deres egen politiske agenda.

Og når tydelige anbefalinger fra forskerne ikke passet med politikernes standpunkter, ble de satt til side. Andre forskningsresultater var mer uklare og åpne for tolkning. Reegård kaller det kreativ bruk av forskning, det vil si at forskningsresultatene blir overdrevet, fordreid eller tilpasset for å gi støtte til politikernes agenda. Hun viser til evalueringer av forsøksprosjektene som ble igangsatt i 2002 i til sammen 17 kommuner. Telemarksforskning fant at erfaringene var blandet og resultatene marginale.

Politikerne brukte de elementene som ga støtte til deres egne standpunkter. Slik fikk de kabalen til å gå opp.

LO-Aktuelt nr. 6/2009