Av Anniken Hagelund

Rundt 1990 hadde både Norge og Sverige etablert sjenerøse syketrygdordninger der et flertall av arbeidstakerne i praksis nøt godt av full lønnskompensasjon ved sykdom. I begge landene ble sykefraværet vurdert som høyt. Politikere og andre sentrale aktører etterlyste nye grep for å redusere fraværet. Men denne reformviljen har fått svært ulike utløp i de to landene. I tiårene siden 1990 har svenskene endret sin sykelønnsordning en rekke ganger. Arbeidstakerens lønnskompensasjon og arbeidsgivernes finansieringsansvar har blitt regulert både opp og ned. Reformer som er iverksatt etter at den borgerlige alliansen overtok regjeringsmakten i 2006, har innskrenket muligheten til å motta syketrygd over tid.

Denne reformiveren og viljen til å begrense arbeidstakernes rettigheter står i skarp kontrast til stabiliteten i den norske sykelønnsordningen. Selve sykelønnsordningen er knapt rørt siden innføringen i 1978. Arbeidsgiverperioden ble utvidet fra 14 til 16 dager i 1998, mens prinsippet om full lønnskompensasjon for arbeidstakerne synes urokkelig. Samtidig har IA-samarbeidet på 2000-tallet blitt det sentrale rammeverket for sykefraværspolitikken.

Velferdskutt er upopulære

Spørsmålet om hva som kan forklare endring og stabilitet i velferdsstatens institusjoner har opptatt mange samfunnsforskere. Noen vektlegger stabilitet. Velferdskutt er upopulære, og enhver regjering som gjennomfører slike kutt risikerer å bli straffet av velgerne. Det har også vokst fram sterke interessegrupper rundt velferdsstatens ordninger, slik at de som vil tape mest på kuttene, er bedre posisjonert til å yte organisert motstand enn det mer diffuse og spredte publikum av skattebetalere. Denne beskrivelsen synes å passe godt på den norske syketrygden, som ikke minst arbeidstakerorganisasjonene har forsvart med svært høyt engasjement.

Men til tross for sterke motkrefter, reform og kutt finner sted. Det ser vi i Sverige, men også i andre norske trygdeordninger som eksemplifisert gjennom pensjonsreformen.

Venstresiden og velferden

En teoretisk retning forklarer denne typen endring som nødvendige svar på ytre press. Den økonomiske krisen i Sverige på 1990-tallet gjorde velferdskutt uunngåelige. Men dette kan ikke være hele forklaringen. Også Norge var rammet av krise på 1990-tallet (om enn ikke like sterkt) uten å kutte i sykelønnen, mens pensjonsreformen har blitt gjennomført helt uten bistand fra akutte kriser. Kriser i seg selv gjennomfører ikke reformer. For å forstå hvordan ytre press transformeres til politisk handling, må vi vende blikket mot politikken og de politiske aktørene.

En type forklaring vektlegger venstresidens styrke: Jo mer venstresidemakt, jo mer velferd. Andre forskere påpeker at det kan være omvendt. Nettopp fordi venstresiden har troverdighet i velferdspolitikken kan det være lettere for en venstreorientert regjering å finne støtte for en reform enn for en borgerlig regjering som ikke har det samme type sakseierskap til velferdspolitikken. Men i Norge og Sverige har både høyre- og venstresideregjeringer forsøkt å endre syketrygden. I Norge har begge slitt med å få dette til, mens både høyre- og venstresideregjeringer har gjennomført innstramminger i Sverige.

Norsk konsensus, svensk konflikt

En mer lovende forklaringsmodell handler om den rollen arbeidslivsorganisasjonene har spilt i de politiske prosessene. Både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner har hatt en mer direkte rolle i politikkutviklingen i Norge enn i Sverige. De var bredt representert i arbeidet med offentlige utredninger, og de er per definisjon helt sentrale i trepartsforhandlingene om IA-avtalene. Svenske reformer, derimot, har typisk vært resultat av regjeringers «krisepakker» og partipolitiske forhandlinger. Flere sentrale utredninger har også blitt gjennomført uten organisasjonenes deltakelse. Dette betyr ikke at svenske organisasjoner har vært passive. Tvert om har de vært sentrale i å presse fram en reversering av enkelte reformer. Men de har i større grad søkt å påvirke regjeringens beslutninger gjennom kritikk og konflikt, enn gjennom konsensusorienterte forhandlinger.

Statsviteren Vivien Schmidt understreker betydningen av det hun kaller en koordinerende diskurs for å forklare hvorfor noen reformframstøt lykkes og andre ikke. En koordinerende diskurs gir politiske aktører et felles språk og en felles visjon. De trenger ikke være enige om alt, men ved å ha en grunnleggende konsensus om målsettinger eller betydningen av bestemte virkemidler blir det mulig å diskutere uenigheter og komme fram til en felles handlingsplan.

Gjennom organisasjonenes tette involvering i politikkutviklingen i Norge kan det se ut som diskursens koordinerende funksjon er sterkere utviklet her, enn i Sverige. De norske politiske aktørene har i sterkere grad utviklet et felles språk å finne løsninger innenfor.

Mindre debatt

Men dette har ikke blitt brukt til å skape støtte for innstramminger. Tvert om, IA-avtalene hviler på premisset om at selve sykelønnsordningen skal få være i fred. I stedet har partene utviklet et omfattende oppfølgingsregime med oppfølgingsplaner, dialogmøter, vekt på tilrettelegging på arbeidsplassen og graderte sykemeldinger.

En kostnad ved en sterk koordinerende diskurs kan være at rommet for offentlig debatt og konflikt innskrenkes. For det første fordi partene må enes, i hvert fall utad, om grunnleggende virkelighetsbeskrivelser. Det er få i det norske ordskiftet i dag som bestrider at sykefravær er et problem eller at graderte sykemeldinger fungerer positivt. For det andre fordi kompromisset fortsatt kan være skjørt. Det skal ikke mye uenighet eller mange kontroversielle utspill til før samarbeidet vakler. Partenes interesse i å holde fast i de kompromisser de har klart å enes om, er gjerne sterkere enn ønsket om å fremme offentlig deliberasjon. Kort sagt, hver gang noen stiller spørsmålstegn ved det etablerte, trues grunnlaget for avtalen. Det gir dem som sterkest ønsker et fortsatt IA-samarbeid, svak motivasjon til å diskutere andre typer virkemidler.

Kronikkforfatteren har skrevet boka «Sykefraværets politikk. Trygdeordningen som ikke lot seg rikke».