Nav har en egen kategori for mennesker med innvandrerbakgrunn

Hanna Skotheim

hanna@lomedia.no

Hun har nylig undersøkt Navs tjenestetilbud til innvandrere som ble til doktoravhandlingen «The making of immigrant clients: An ethnographic study of categorisation work in the Norwegian Labour and Welfare Administration (Nav)».

Ved å tilbringe fem måneder på et Nav-kontor og delta på Nav sine interne kurs om hvordan en skal veilede brukere med innvandrergrupper, har Volckmar-Eeg funnet ut at måten veiledere i Nav kategoriserer innvandrerbrukere, bestemmer hvilke tjenester de får.

Kategoriseringen påvirker dermed også innvandrernes mulighet til å leve gode liv og den sosiale ulikheten. Den kan også påvirke legitimiteten til den norske velferdsstaten.

– Det at du er innvandrer, betyr ikke at du bare har én utfordring som er den samme som andre innvandrere har, eller at det finnes én løsning. Så i stedet for å si at innvandrere generelt har et særlig behov, kan vi heller si at de som mangler norskferdigheter, har et særlig behov. Eller at de som mangler grunnopplæring har et særlig behov, sier Volckmar-Eeg.

Mange innvandrere på Nav

Hun tok sin doktorgrad i sosialt arbeid ved Universitetet i Stavanger (UiS). I dag er hun forsker ved Fafo, på institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning, og er særlig og er særlig opptatt av hvordan velferdstjenester møter og jobber med en stadig mer mangfoldig befolkning. Det var da hun skrev masteroppgave om Navs vurdering av folks arbeidsevne at hun fant etaten særlig interessant.

Hun har også jobbet et år som veileder i Nav. Disse erfaringene har gjort at hun har sett hvordan egenskapene ved brukerne spiller inn på effekten tjenestene kan ha for dem.

Men vel så stor innvirkning har rammene rundt med lovverket og alle retningslinjene.

– Andelen av de med innvandrerbakgrunn som mottar sosialhjelp er nærmere 60 prosent. Andelen av Nav sine brukere som har innvandrerbakgrunn er nærmere 50 prosent og økende. Dette handler ikke bare om at innvandrere er annerledes og at det er en dårlig match med det norske arbeidslivet. Dette handler om regelverket, tilgjengelige ytelser, måten Nav måler suksess på og hvordan dette praktiseres, sier forskeren.

Restkategori

Det er særlig to ting som gjør at brukere blir plassert i innvandrerkategorien. Det ene er kultur. Hvis en veileder har brukt lang tid på å finne ut av en brukers behov og hvilke utfordringer han eller hun har uten å lykkes med å hjelpe dem, er det enkelt å tenke at det handler om kultur.

– Da havner de fort i denne restkategorien fordi veilederne ikke klarer å forklare hva problemet er på en annen måte enn ved å referere til kultur.

– Opplevde veilederne selv dette som en restkategori?

– Nei, men de sa ofte at det var «noe mer», noe de «ikke fikk tak i» ved noen av brukere. Dette sa de selv etter at de hadde vært innom en helg haug med andre forklaringer på hvorfor de strevde med å hjelpe brukeren ut i jobb. Så det fungerer som en restkategori uten at de kaller det det.

Ekskluderes

Språklige utfordringer var også en grunn til at innvandrere ble plassert i denne kategorien.

– Har du språkutfordringer ekskluderes du fra andre ytelser, sier Volckmar-Eeg.

Hun forklarer det med at språk vil bli oppfattet som din hovedutfordring selv om du også har problemer med helsa. Da blir språkvanskene sett på som grunnen til at du ikke kommer deg i arbeid, og du får da ikke arbeidsavklaringspenger. Blir det for mange utfordringer, blir det med andre ord for komplekst å håndtere for Nav, ifølge forskeren.

– Har du helseutfordringer, er det det du har. Trenger du kompetanseheving, er det det du trenger. Har du problemer med språket i tillegg, blir det vanskelig å håndtere i Nav sitt system. Dette blir et særlig stort problem da mange med innvandrerbakgrunn har sammensatte utfordringer.

Ny feil fra Nav oppdaget: Over 500 personer har fått utbetalt for lite uføretrygd

Diskriminerer ikke bevisst

Volckmar-Eeg sier at det ikke er slik at alle innvandrere plasseres i denne kategorien på grunn av språk eller kultur, men skjer det, ekskluderes du fra mye av Nav sitt normale tjenesteapparat.

– Mange som defineres ut ifra sine språkutfordringer, ender opp med å få økonomisk sosialhjelp og får ikke noen arbeidsrettede tiltak eller andre type ytelser.

– Hvor bevisste er de ansatte i Nav på at denne diskrimineringen skjer?

– De er opptatt av å ikke være diskriminerende, så jeg opplever ikke at de behandler brukerne annerledes. Det handler mer om at det er noe de ikke får helt tak i når sakene blir for komplekse. Når en sak da kan handle om kultur eller språk, kan det tvinge seg fram som en utvei. For de må jo forklare hvorfor de eventuelt ikke klarer å hjelpe en person.

Stjernekandidater

I forskningen sin har også Volckmar-Eeg forsøkt å finne ut om det er noen av de med innvandrerbakgrunn som likevel får mer hjelp enn andre. Det var det, og disse ble av de ansatte selv kalt stjernekandidater. Dette er brukere som veilederne selv kan relatere seg til. De er også gjerne ressurssterke mennesker som klarer å dra nytte av Nav sine virkemidler.

– Flere kan oppleve at det er vanskelig å følge opp innvandrere. Derfor ble mange av veilederne glade når de så at de hadde en stjernekandidat. Da fikk de muligheten til å gjøre en god jobb, kjenne på at de faktisk klarte å hjelpe noen.

På en måte er det positivt, synes Volckmar-Eeg. Det er også naturlig å måtte prioritere noen over andre, understreker hun.

– Utfordringen er hvis det er de ressurssterke, de som egentlig klarer seg ganske godt fra før av, som blir prioritert. Og at alle som blir definert med utfordringer rundt språk eller kultur, ender opp med dårligere tjenestetilbud.

Volckmar-Eeg tok i bruk kvalitativ metode i sin studie. Hun oppsøkte flere Nav kontor for å se hvordan de jobber og hvordan de møter brukerne.

Hanna Skotheim

Mer tid og færre brukere

Før Fafo-forskeren begynte å undersøke temaet, så hun for seg at det ville være mange flere fordommer.

– Ut ifra det en kan lese fra forskningslitteraturen og det en ser i alle diskusjonene om velferdstjenestene våre, kan en få inntrykk av at de som jobber i disse tjenestene, har dårlig kunnskap og dårlige holdninger. Mitt inntrykk er derimot at dette er kompetente mennesker som vet at det er flere ting de må være bevisste på. Likevel er det noe som butter, og det er systemet til Nav.

Hun mener Nav mangler flere verktøy til å finne ut hva det er som gjør at en person ikke kommer seg ut i jobb. Med verktøy sikter hun blant annet til sjekklister, mer tid og færre brukere.

– De klassiske tingene som ofte trekkes fram, sier hun.

Nav: «Uheldig»

Nav er blitt gjort kjent med funnene, og de er glad det forskes på Nav sine tjenester.

«Ny kunnskap kan bidra til at vi blir enda bedre til å møte behovene til de som trenger vår hjelp. Forskningen til Volckmar-Eeg peker på flere aspekter ved hvordan Nav møter brukere med innvandrerbakgrunn som vi ønsker å se nærmere på», skriver arbeids- og tjenestedirektør i Nav, Sonja Skinnarland i en epost til Fontene.

Hun forteller at personer med innvandrerbakgrunn fra land utenfor EØS er prioritert for oppfølging og tiltak, da de i større grad enn andre står utenfor arbeidslivet.

«Det å peke på en gruppe med noen fellestrekk, kan gjøre at vi kanaliserer ressurser til denne, men dersom en slik kategorisering fører til at vi ikke ser individets behov i tilstrekkelig grad, er dette uheldig».

Skinnarland opplyser om at hun tar med seg Volckmar-Eeg sin forskning inn i arbeidet de gjør for å styrke tjenestene og bygge kompetanse i Nav. Men hun kjenner seg ikke igjen i kritikken om at språkutfordringer eller kulturforskjeller fører til at en person ikke får hjelp. 

«Likevel er det slik at det i enkelte tilfeller kan være mange barrierer. I slike komplekse saker er det viktig at det gjøres en god kartlegging og at det settes i gang tiltak som kan dekke gapet mellom den arbeidslediges nåsituasjon og det som kreves for å få og stå i jobb».

Jobber for å bli bedre

Skinnarland opplyser om at Nav har utviklet flere arbeidsrettede tiltak som er tilpasset innvandrere som har behov for å styrke sine norskferdigheter, bygge nettverk og arbeidslivskompetanse.

Nav samarbeider også med kommuner og fylkeskommuner for å kunne tilby skolegang og fagopplæring til de som trenger det for å komme i arbeid.

«Dette betyr ikke at alle personer med innvandrerbakgrunn har særlige behov, og vi har ikke en egen kategori eller metodikk for hvordan vi yter tjenester til brukere med innvandrerbakgrunn. Hvilke tilbud den enkelte får avhenger av den enkeltes behov og er alltid basert på en individuell vurdering», skriver Skinnarland.

Hun understreker at Nav hele tiden jobber for å bli bedre, og at forskning som dette setter lys på deres prosesser og metodikk.

«Forslagene om å lage egne verktøy og sjekklister som kan være en støtte i dette arbeidet er gode og vi ser også at tett individuell oppfølging er ressurskrevende», skriver hun.