Cathrine Talleraas

Kommentaren er først publisert på Agendamagasin.no

Den pågående trygdeskandalen er en tragedie. Først og fremst for de som er rammet, men også for det tillitsbaserte Velferds-Norge. Den er et klart tegn på systemsvikt, og mange spør seg derfor: Hvordan kunne dette skje?

p

Jeg har de siste fire årene forsket på Navs møte med brukere som bor i flere land. Disse brukerne – på fagspråket kalt «transnasjonale» – inkluderer personer som eksporterer ytelser ut av Norge, slik tilfellet er for ofrene i trygdeskandalen.

Timelange samtaler med saksbehandlere på kryss og tvers av det som kalles utenlandsområdet i Nav har gjort at jeg ikke blir overrasket over skandalen som nå rulles opp.

Dimensjonen kunne jeg aldri ha forestilt meg, men at det var unøyaktigheter i systemet som har ført til varierende, dårlig og feil saksbehandling på utenlandsområdet samsvarer godt med mitt inntrykk av tingenes tilstand.

Hardt presset gruppe

Slik jeg har oppfattet det, er det en særlig presset gruppe byråkrater som har hovedansvaret for saksbehandling av transnasjonale brukere og eksport av ytelser. Det nasjonale velferdssystemet ble ikke bygget for mennesker som lever på tvers av grensene, og det er noe saksbehandlerne merker konsekvensene av i sitt arbeid.

Med hensyn til kompleksiteten i regelverket for de enkelte ytelsene, samt i de enkelte brukernes spesifikke saker – der flere ulike lands regelverk og praksis spiller inn – navigerer de ofte i en slags skjærsild mellom nasjonale og internasjonale hensyn.

I 70 år har en spesialenhet behandlet de fleste av utenlandssakene i trygdesystemet. «Trygdekassen for sjømenn i utenriks fart» anno 1947, senere «Folketrygdkontoret for utenlandssaker» og deretter «Nav Utland» er for brukerne nå kjent som «Nav Internasjonalt».

Lenge var dette et slags lokalkontor for brukere som var i utlandet, eller som ønsket å ta med seg ytelser over grensen. Økt innvandring, utvandring, EU-utvidelser og transportmuligheter har imidlertid ført til at stadig flere mennesker har mulighet til å leve livene sine i flere land samtidig. Dette har ført til større press på den internasjonale spesialenheten, uten at dette reflekteres i en økt satsing på området.

p

Saksmengden har gjentatte ganger økt, som da EØS-avtalen trådte i kraft i 1994 og da nye land ble med i EU i 2004 og 2007. Til tross for et voksende behov, ser det ut til at de nødvendige ressursene sjelden har kommet. De kom verken på 90-tallet, tidlig 2000-tallet eller i senere år.

Kun da tallene for ubehandlede saker nådde alarmerende nivåer, har utenlandsområdet blitt bevilget ressurser og økt bemanning.

Fremdeles etterslep

Arbeids- og velfersdirektoratet er fremdeles treigt i avtrekkeren. Etter at riksrevisjonen var på banen noen ganger tidlig på 2000-tallet, ble det riktignok økt fokus på disse sakene. Likevel har området ennå ikke blitt særlig høyt prioritert.

Det internasjonale maskineriet har i mange år fungert dårligere enn Nav nasjonalt, noe som til og med medførte at spesialenheten for internasjonale saker nylig ble lagt ned. Slik jeg ser det, kan denne mangelen på ressurser og prioritering være en viktig underliggende årsak til skandalen som nå utspiller seg.

Høyere bemanning over tid ville gitt Nav Internasjonalt mulighet til skarpere spesialisering. Man kunne da ha tydeliggjort uklare grensesnitt mellom ulike kontorer, og bedret oppfølgingen av usikkerheten rundt ulike regelverk.

p

Slik kunne kontoret fungert bedre som et ekspertorgan – ikke minst for å rådgi lokale Nav-kontor som også, men sjeldnere, behandler saker med internasjonale dimensjoner. Saksbehandlere jobber fra alle landets daler og kroker, og mange har ikke den internasjonale spesialkunnskapen – om for eksempel EØS-regelverket – under huden.

En sak som stikker dypere

Mitt inntrykk er derfor at denne sakens røtter går dypere enn at det handler om dårlig kommunikasjon mellom Nav, domstolene og departementet i perioden mellom 2017 og 2019.

Det er et faktum at mange har blitt feilaktig dømt for å ta kontantytelser med seg til utlandet siden 2012, men det som hittil ikke har vært diskutert, er at mange i samme periode også fikk innvilget eksport av disse ytelsene. Navs statistikk over utbetalinger til utlandet viser dette klart.

I årene 2015-2016 fikk jeg detaljert innsikt i hvordan enkeltbyråkrater behandlet og innvilget eksport av sykepenger for nordmenn og andre EØS-borgere. Jeg fikk raskt en forståelse av hvor vanskelige disse vurderingene var. I tillegg ble jeg fortalt historier om hvordan ulike praksiser eksisterte samtidig.

p

Mens spesialenheten for sykepenger hos Nav Internasjonalt behandlet disse sakene etter EØS-forordningen, fikk de stadig henvendelser fra lokalkontor som hadde avvist tilsvarende krav på grunnlag av bestemmelsene i folketrygdloven. Det skyldtes nettopp manglende kunnskap i Nav nasjonalt.

Store konsekvenser

Flere kontorer gjorde etter sigende heller ingen medlemskapsvurdering, som er et viktig steg i saksbehandlingen. Her skal man blant annet avgjøre hvilket lands trygderegler som gjelder i en enkelt sak.

Alle som tidligere har oppholdt seg i utlandet skal i prinsippet vurderes for å avgjøre om de fremdeles er medlem i folketrygden eller ikke. Det finnes nemlig ikke et medlemskapsregister her, noe som gjør at alle saker må behandles individuelt.

Dette fremstod som standard prosedyre hos Nav Internasjonalt, men det var ikke noe alle lokalkontor gjorde – eller var klar over. Med andre ord: Ulike, både korrekte og feilaktige vurderinger ble gjort. Og det var en åpenbar utfordring som mange snakket åpent om – også før dommene i 2017.

Dette er forøvrig bare én er flere mulige konsekvenser av at utenlandsområdet har falt mellom stolene i Nav. Jeg har også sett hvordan usikre dataprogram fra 1980-tallet fremdeles spiller en viktig rolle i noen saker, og jeg har hørt om vanskelige avgjørelser i saker der sykemeldinger og annen dokumentasjon fra utlandet skal skjønnsvurderes – uten at det alltid ligger klare retningslinjer til grunn.

Faktisk har Google Translate tidvis blitt brukt for å tolke utenlandske dokumenter når de nødvendige og lovpålagte språkressursene ikke har vært tilgjengelige.

Ikke saksbehandlernes skyld

Skyld fordeles fort i en sak som dette. Hittil har mange pekt på saksbehandlere, Nav, advokatstanden, domstolene, direktoratet og riksrevisjonen som mulige syndebukker. Det som ikke kommer frem gjennom en slik liste er det politiske bakteppet.

Få partier har kjempet for trygdeeksportens sak de siste årene. Få har i alle fall snakket på vegne av hele den mangfoldige gruppen mennesker som eksporterer ytelser, inkludert arbeidsinnvandrere, andre innvandrere og de som mottar hele 60 prosent av trygdeeksporten – nemlig nordmenn i utlandet.

p

Relativt små beløp blir dessuten sendt ut av Norge. Kun 1,7 prosent av trygden gikk til brukere i utlandet i 2018. Likevel er dette et politisk minefelt.

Om noen skal tildeles minst skyld i denne saken, er det etter mitt skjønn saksbehandlerne i Nav. I forskningsprosjektet jeg har referert til, har det vist seg at mange byråkrater, særlig de med spesialkompetanse, har strukket seg langt for å finne gode løsninger og sørge for at de transnasjonale brukerne får de rettighetene de har krav på – også med EØS-forordningen i mente.

Disse menneskene er en del av et system som har sviktet, men utgjør bare siste ledd i kjeden av aktører som kunne ha reagert – og rettet fokus på institusjonelle utfordringer på utenlandsområdet – mye tidligere.