NAV-reformen – en varslet krise
DOKUMENTERT: Forskernes klare advarsler mot NAVreformen ble ikke tatt til følge av politikerne som ønsket den sterkt.
nina.sandaas@lomedia.no
Negative oppslag om NAV har avløst hverandre i hele vinter. Hvordan kunne det gå så galt? Reformen var jo så godt ment, da den endelig ble sjøsatt våren 2005 av Stortinget etter mange og lange utredninger. Nå skulle brukerne gå inn én dør og få hjelp på ett kontor, slippe den fragmenterte forvaltningen.
Den mest omfattende forvaltnings- og velferdsreformen i nyere tid er unik. Det handler om partnerskap mellom to statlige etater – trygde- og arbeidskontor – og kommunenes sosialkontor, om mange ansatte og mange brukere. Og det handler om mye penger, NAV forvalter en tredel av statsbudsjettet.
I en kronikk i «Velferd» nr. 2/2009 beskriver Fafo-forsker Kaja Reegård prosessen som ledet fram til reformen. Hun har også skrevet masteroppgave om NAV-reformen. Hennes skildring gir et lite flatterende bilde av politikernes rolle i hele prosessen.
I forkant av alle slike gjennomgripende reformer er det vanlig at forskerne blir bedt om å utrede alle sider ved saken. Offentlig politikk i Norge skal være kunnskapsbasert. Så skjedde også med NAV. En rekke utredninger og forsøk ble gjennomført.
Denne forskningen ble likevel lite brukt i den endelige utformingen av NAV, ifølge Reegård. Den kunnskapen som forskerne hadde lagt på bordet spilte bare en liten rolle for utfallet av reformprosessen. Det kan tyde på at forskningens viktigste funksjon var å legitimere prosessen som ledet fram til reformen. Ved at forskning ble satt i gang i alle faser av prosessen fikk den et preg av rasjonalitet og ryddighet.
– Bruken av forskning antok en rituell karakter, der det viktigste er at forskningsutredninger blir satt i gang, ikke at forskningsresultatene blir tatt til følge. NAV-reformen demonstrerte dette til fulle, framholder Reegård.
Reformen var ikke et folkekrav eller noe de ansatte i etatene ønsket selv. Hennes informanter, sentrale aktører og beslutningstakere i det politisk-administrative systemet, har framholdt kasteballeproblematikken som det politisk utløsende for reformen. Kasteballer er brukere som blir henvist fra det ene kontoret til det andre. Men denne gruppen var ikke stor før reformen. Et stort flertall av brukerne som er registrert hos de tre etatene har kun forhold til én etat. 85 prosent av alle forløp foregår i en etat.
– Kasteballer fikk nærmest mytisk status og ble presentert som et større problem enn det var empirisk grunnlag for, mener hun.
Både Bondevik-regjeringen og opposisjonen ønsket en samordning av de ulike tjenestene i én felles etat, men det fantes uenighet om hvordan velferdsforvaltningen skulle organiseres.
Den første utredningen under ledelse av forsker Aksel Hatland fra NOVA fant ut at en løsning med en etat ikke var ønskverdig. Den ville blant annet medføre at «organisasjonen vil bli kompleks med flere ulike mål, ha et stort ansvarsområde og variasjon og spennvidde i oppgaver med betydelig fare for redusert effektivitet ». Stortingsmeldingen anbefalte derfor en videreføring av tre etater. Men det var jo ikke en slik anbefaling en enstemmig sosialkomité hadde bestilt.
I august 2003 ble derfor Rattsø- utvalget nedsatt med en rekke eksperter. Utvalget mottok også innspill fra etatene og fra bredt sammensatte referansegrupper. Rattsø-utvalget pekte blant annet på at en innelåsning på passive stønader forvaltet av én etat var et større problem enn brukernes rundgang mellom etater. Dette utvalget konkluderer på samme måte som den første utredningen. Sammenslåing og samordning ble avvist fordi det ville lede til at oppgaver ble rotet sammen og ansvaret uklart fordelt.
Statsråd Dagfinn Høybråten vektla i større grad en felles førstelinjetjeneste og brukerorientering. Han mente en sammenslåing av Aetat og trygdeetaten ville gi stordriftsfordeler og økt effektivitet. Proposisjonen som gikk på tvers av forskernes anbefalinger, ble avlevert sosialkomiteen i mai 2005. Denne gangen ble forslaget vedtatt.
Kaja Reegård mener forskningen som ble bestilt, virker å ha vært viktig som legitimering i reformprosessen. Politikerne har ikke i første omgang vært interessert i innsikten eller resultatene fra en forskningsrapport. De har vært mer opptatt av hvordan forskningen kan brukes til å fremme deres egen politiske agenda.
Og når tydelige anbefalinger fra forskerne ikke passet med politikernes standpunkter, ble de satt til side. Andre forskningsresultater var mer uklare og åpne for tolkning. Reegård kaller det kreativ bruk av forskning, det vil si at forskningsresultatene blir overdrevet, fordreid eller tilpasset for å gi støtte til politikernes agenda. Hun viser til evalueringer av forsøksprosjektene som ble igangsatt i 2002 i til sammen 17 kommuner. Telemarksforskning fant at erfaringene var blandet og resultatene marginale.
Politikerne brukte de elementene som ga støtte til deres egne standpunkter. Slik fikk de kabalen til å gå opp.
LO-Aktuelt nr. 6/2009
Mest lest
TRENGER FOLK: På den spanske ambassaden på Frogner i Oslo er det tre ledige stillinger, med en årslønn på rundt 250.000 kroner.
Kai Hovden
Reagerer på ambassadelønn: – Sjokkerende lavt
Brian Cliff Olguin
Butikkansatte får ny lønn
BITTERT: Per Olav Truberg har jobba mange år i matindustrien. Takken var oppsigelse da han havna i operasjonskø med et trøble kne.
Erlend Angelo
Per Olav mistet jobben i operasjonskø: – Det er veldig sårt
BELASTENDE YRKE: Frisør og tillitsvalgt Kaja Aga Gaarder tar smertestillende for å klare arbeidsdagen. Etter en bilulykke har hun daglige smerter. Men hun tok smertestillende på jobb også før ulykken. Her fikser hun håret til Victoria Gjone.
Jan-Erik Østlie
Bruken av smertestillende øker: Kaja starter alltid arbeidsdagen med en Paracet
Unni tar gjerne på seg ekstra vakter. Hun elsker å gjøre en forskjell.
Eirik Dahl Viggen
Unni (65) var lei av livet som pensjonist. Da gjorde hun et uvanlig valg
Roy Ervin Solstad
Han er blant dem som har kommet med fete lønnskrav
OPPGJØR: Årets lønnsoppgjør står for døren og elektrikerne starter sine forhandlinger 22. april. Her er en Bravida-montør i sving med akkordarbeid på Drammen sykehus tidligere i år.
Leif Martin Kirknes
Når får du ny lønn? Disse datoene må du merke deg
Håndverkere oppgir en høyere bruk av narkotika enn gjennomsnittet. Elektrobransjen frykter det kan føre til flere farlige situasjoner og ulykker på arbeidsplassene.
Leif Martin Kirknes
Økt kokainbruk blant unge elektrikere
Martine Lie satser på at et par måneder med permittering går greit.
Erlend Angelo
Potetmangel gir permitteringer i Bama
FLEST KVINNER: I rapporten kommer det fram at det ofte er unge kvinnelige ansatte, både med norsk og utenlandsk opprinnelse, som er skadelidende.
Colourbox.com
Renholdere trues med at de mister jobben om de er syke
Mats Ruland har allerede fire oppgjør på sitt bord, og skal i gang med mekling uka etter påske.
Leif Martin Kirknes
Lønnsoppgjøret: Brudd i tre nye oppgjør
Renovatørene Markus Michalsen Helmundsen (t.v.) og Svein Øyvind Syse Johansen er godt kledd i gule refleksjakker, arbeidsbukser og vernesko. De får dekket alt arbeidstøy av jobben. Det får ikke barnehageansatt Alexander Filiberto (i midten).
Jan-Erik Østlie
Alle tre jobber i kommunen, men bare to får dekket alt arbeidstøy
HENTER I BARNEHAGEN: Fengselsbetjent Jørgen Myrvold samler overtid for å ha et hjem til barna. Han er helt avhengig av et godt lønnsoppgjør for å fortsette i fengsel.
Eirik Dahl Viggen
Jørgen (29) overlever på overtidstimer
Heiko Junge / NTB
Vær obs på dette hvis du må jobbe i påska
NÆRMERE INDUSTRIEN: Arbeidsgivere og arbeidstakere har signert på at bussbransjen må nærme seg gjennomsnittlig industriarbeiderlønn, men NHO Transport vil likevel holde seg innenfor rammene til den konkurranseutsatte industriens lønnsoppgjør.
Rodrigo Freitas / NTB
Uansett hva industriarbeiderne får i lønnstillegg, krever bussjåførene mer
Høyres Henrik Asheim er glad for å ha fått pensjonsforliket gjennom - og håper endringen er på plass allerede neste år.
Jonas Fagereng Jacobsen
Høyre vil ha superrask behandling av nye pensjonsregler
BLITT BEDRE: Etter at de fikk tariffavtale, syns tillitsvalgt Benjamin Jacobsen at samarbeidet med ledelsen har blitt bedre.
Herman Bjørnson Hagen
Sjefen mente de ansatte sluntra unna. Da begynte ballen å rulle
MÅLRETTA: Butikkansatt Ali Rahimi forteller arbeidsminister Tonje Brenna hvor hardt han har jobba for å lære seg norsk og få et normalt liv etter flukten fra Afghanistan.
Brian Cliff Olguin
Ali kom fra Afghanistan som 17-åring. Han lærte seg norsk gjennom butikkjobben
Knut Viggen
Tidligere LO-leder blir korrupsjonsjeger
Debatt
Felles for mange som deltar i debatten, er at de ikke er unge lenger. De fikk barn i en litt annen verden, skriver Helle Cecilie Palmer.
Agenda Magasin