Nye Nav-regler for arbeidsavklaringspenger:
Nav-jurist mener Hauglie feilinformerte om AAP-innstramming
Anniken Hauglie har gjentatte ganger benektet at Nav strammet inn regelverket for å motta arbeidsavklaringspenger før det nye og omstridte lovverket trådte i kraft. – Det er ikke riktig, det skjedde, sier sentralt plassert Nav-ansatt.
I går måtte Anniken Hauglie (H) svare på spørsmål fra Lise Christoffersen (Ap) i Stortinget. Hauglie fastholdt at det ikke skjedde noen innstramming i praktiseringen av regelverket før lovendringen.
Lise Åserud / NTB scanpix
«Jeg er bekymret for at vi i samhandlingen vår, både i fagnettverket, med lederne og lederne seg imellom, er i ferd med å foreta en innstramming av § 11–10 i strid med klare instrukser, legalitetsprinsippet og god forvaltningsskikk.»
Dette skrev Anthony Christopher Caffrey i en intern bekymringsmelding i mai 2017 som Dagsavisen har fått tilgang til. Caffrey er jurist og fagkoordinator hos Nav Arbeid og ytelser Romerike. Denne forvaltningsenheten behandler en tredjedel av alle AAP-saker i Norge, og Caffrey har ansvaret for hvordan saksbehandlerne i enheten tolker loven.
Paragrafen han viser til i bekymringsmeldingen, omhandler bestemmelsene for å få forlengelse ut over maksperioden for personer som går på arbeidsavklaringspenger. Bekymringsmeldingen ble sendt internt i Nav lenge før Stortinget vedtok det nye og omstridte AAP-regelverket i juni 2017, der maksperioden ble kuttet fra fire til tre år og vilkårene for å få forlengelse ble kraftig skjerpet.
Av bekymringsmeldingen går det fram at Caffrey mener flere enheter i Nav-systemet lar vedtak løpe ut: «De foretar seg ikke noe for å avklare brukeren.»
Han legger til:
«Det er ikke gjennomført noen sluttsamtale, brukeren har ikke noe vedtak om avklaring å vise til, og vi vil i mange tilfeller få et nytt krav fra brukeren i nær framtid. Slik er ikke regelverket ment å være.»
Det går altså klart fram at Caffrey mener det innad i Nav skjedde en klar innskjerpelse i praktiseringen av regelverket og han stiller spørsmål ved om dette var lovlig. Ifølge Caffrey var den nye praksisen et resultat av en rundskrivendring som kom i juni 2016. Før dette rundskrivet ble sendt ut, var det vanlig praksis at AAP-mottakerne fikk forlengelse ut fra unntaksbestemmelsene fram til Nav hadde avklart dem mot arbeid eller uføretrygd. Det var flere titalls tusen mennesker som årlig fikk en slik forlengelse.
Caffrey skriver dette om den nye praktiseringen:
«Denne endringen til ugunst er alvorlig for alle, ettersom de mister livsoppholdsytelsen, men spesielt alvorlig der de har innrettet seg på lange utdanningsløp og lignende.»
• Nye Nav-regler: – Ansatte opplever å stå i en skvis mellom systemet og de fortvilte menneskene
Avvises av Hauglie
Noen måneder tidligere, i januar 2017, stilte Lise Christoffersen (Ap) et skriftlig spørsmål til Anniken Hauglie, arbeids- og sosialminister.
Ap-politikeren viste til at det på en Facebook-gruppe ble rapportert at stadig flere fikk beskjed av sine veiledere i Nav om at reglene for arbeidsavklaringspenger er innskjerpet og at de ikke kunne regne med å få perioden forlenget selv om de ikke var ferdig avklart. Hauglie svarte at det verken hadde skjedd innskjerpelser på lov- eller forskriftsnivå. Hun skrev også at Arbeids- og velferdsdirektoratet hadde orientert henne om at det ikke var gjort endringer i direktoratets rundskriv, som forteller saksbehandlerne hvordan de skal tolke lovverket. Christoffersen har stilt Hauglie flere skriftlige spørsmål om samme problemstilling etter det. Statsråden har stått på sitt og gjentatt at det ikke skjedde noen innskjerpelse. I går måtte hun svare på en interpellasjon om samme tema i stortingssalen. Da trakk Christoffersen også fram bekymringsmeldingen fra Caffrey, som partiet også har sittet på.
• Nav feilinformerte om effekten av AAP-innstramminger: – For tidlig å konkludere
– Rent faktisk feil
Dagsavisen har kontaktet Caffrey om bekymringsmeldingen. Han lar seg intervjue fordi han «personlig er dratt inn i en sak».
– Statsråden har sagt at det ikke ble gjort noen innskjerpelser, hva sier du til det?
– Statsråden svarte at det ikke var gjort endringer i rundskrivet eller at det var strammet inn. Begge deler er rent faktisk feil. Rundskrivet var fullstendig omarbeidet bare et halvår før hun sa det, og på samme tid som statsråden svarte i Stortinget var det mye støy mellom linjene i Nav om den pågående innstrammingen.
Dagsavisen intervjuet Caffrey før Hauglie sto på talerstolen i Stortinget i går og svarte på interpellasjonen. Fra talerstolen sa Hauglie at det ble gjort endringer i rundskrivet som ble sendt ut i 2016, men at det bare var snakk om presiseringer og ingen innskjerping.
Dagsavisen har sett e-postutvekslinger som viser at det var stor frustrasjon internt etter at det nye rundskrivet ble sendt ut i 2016. Vi har også snakket med saksbehandlere ved lokalkontorene og med dem som godkjenner vedtakene. En saksbehandler ved et lokalkontor sier dette:
– Det var snakk om en skikkelig innstramming. Våre vurderinger var ikke lenger gode nok, vi ble overprøvd. Dette fikk store konsekvenser for brukerne. Noen ble tvunget over på sosialhjelp. Det var mange sykmeldinger hos oss i denne perioden, det var ikke noe gøy.
Fram til høsten 2016 var det de lokale Nav-kontorene som bestemte om det skulle gis forlengelse eller ikke, men ifølge kilder endret dette seg etter at det ble sendt ut et nytt rundskriv. Nå begynte Nav Arbeid og ytelser, som er nivået over lokalkontorene å kontrollere om vedtakene var i samsvar med det nye rundskrivet.
• Advokat: – Nav trenger ikke være mer katolsk enn paven når de skal praktisere en regelendring
Nytt, strengere rundskriv
Det nye rundskrivet som Caffrey sikter til i bekymringsmeldingen, ble sendt ut i juni 2016. Dagsavisen har sammenlignet dette rundskrivet med det som gjaldt tidligere. Trygdeadvokat Anders H. Rosenberg har også sett på ordlyden i de to rundskrivene.
– Det nye rundskrivet som gjaldt fra 1. juli 2016, kan bare oppfattes som et uttrykk for en innskjerping. Å si noe annet, er tull, sier Rosenberg.
Han viser til at det i det nye rundskrivet er et klart sterkere fokus på varighetsbegrensning framfor ivaretakelse av AAP-ytelse så lenge det er påkrevd for å få bruker endelig avklart, det vil si til Nav selv mener brukeren er avklart mot arbeid eller uføretrygd.
I det gamle rundskrivet ble det også tydeligere understreket at Nav har en egen forpliktelse til å følge opp AAP-mottakerne, men dette er tatt ut av det som kom i 2016.
– I stedet påpekes det at «manglende oppfølging» ikke gir grunnlag for forlengelse etter unntaksreglene fordi behovet for forlengelse skal skyldes sykdom, sier Rosenberg og legger til:
– I det nye rundskrivet endret man også eksemplene på hvilke tilstander som typisk kvalifiserer for å få forlengelse etter unntaksreglene. I sum sender det nye rundskrivet ut helt andre og strengere signaler.
Han har også merket seg at formuleringen om betydningen av lang arbeidsavklaringsperiode for å hindre utstøting fra arbeidslivet og overgang til varig uførepensjon, er fjernet.
– Nav bedriver «masseforvaltning» overfor tusenvis av Nav-brukere. Såpass store endringer i ordlyden i et rundskriv er, etter min vurdering, nødt til å endre utfallet i en del saker på dette området.
• SV krever aktivitetsplikt for Nav – vil hindre at at folk mister inntekt uten vedtak
Ville ha svar
Caffrey tolket også rundskrivet som en klar innskjerpelse. Til Dagsavisen sier han:
– Et rundskriv er en instruks til forvaltningen om å praktisere loven på en bestemt måte. Når instruksen endres, er det en beskjed om å gjøre noe annerledes. Jeg er enig med advokaten i at rundskrivet medførte en innstramming.
– I bekymringsmeldingen anbefalte du lederne i din enhet at dere ikke burde være med på innstrammingen. Hvorfor?
– Jeg oppfattet at innstrammingen var problematisk av flere grunner, ikke bare på grunn av lovligheten, men også på grunn av stortingsmeldingen som kom omtrent samtidig som rundskrivet ble endret. Den beskrev myndige og løsningsdyktige Nav-kontorer. Det å stramme inn uten hjemmel samtidig som Nav-kontorene fikk mindre makt, var ikke noe jeg ville være med på uten at direktoratet sa klart ifra at det var sånn de mente at det skulle gjøres. Jeg har ansvaret for lovforståelsen i en tredjedel av alle AAP-sakene her i landet, og jeg ville ha ordentlig ryggdekning.
Caffrey avsluttet bekymringsmeldingen med et forslag om at problemstillingen måtte løftes til ytelsesavdelingen i direktoratet.
«Direktoratet bes gi svar på om dette er en innstramming vi har fullmakt til å foreta av eget initiativ. Fram til en slik avklaring kommer, må hver enkelt enhet selv ta ansvar for sin praksis».
• Nav-sjefen beklager at flere hundre mistet inntekten uten vedtak
På spørsmål fra Dagsavisen om hva slags tilbakemeldinger han fikk på bekymringsmeldingen, svarer han:
– Jeg fikk beskjed om at det jeg skrev ville bli tatt videre på direktørnivå.
– Hvilke direktører sikter du til?
– Jeg vet ikke noe mer enn det. Jeg anbefaler at du spør kommunikasjonsavdelingen i direktoratet om hva som skjedde med e-posten jeg sendte.
– Men skjedde det noe i det hele tatt?
– Jeg gikk ut i pappaperm kort etter og ble borte fram til den nye loven hadde trådt i kraft. Men jeg har ikke fått noen indikasjoner på at henvendelsen min førte til noe.
– Har Nav lov til å stramme inn av eget tiltak?
– Det korte svaret er nei. Legalitetsprinsippet tilsier at Nav ikke skjerper praksis uten hjemmel i ny lov eller forskrift, og departementet har instruert Nav om å underrette dem hvis Nav ønsker å endre praksis på et område som kan få politiske eller økonomiske konsekvenser, sier Caffrey.
• Departementet er ikke tilfreds med behandlingstida i Nav-klagesaker
Til dagens situasjon
1. januar 2018 trådte det nye regelverket i kraft. Gjennom en rekke saker har Dagsavisen beskrevet konsekvensene. Innstrammingen har ført til at langt flere enn tidligere mister ytelsen før de er ferdig avklart mot arbeid eller uføretrygd. Advokater og leger har uttalt at regelendringen er den mest urimelige og grove innstrammingen de har sett overfor syke mennesker. I fjor var det nærmere 17.000 færre personer som fikk AAP enn året før. Personer som Nav selv anser som arbeidsuføre, men som ikke er avklart mot verken arbeid eller uføretrygd, har mistet sin inntekt. Det hjelper heller ikke at Nav selv er årsaken til at folk ikke er ferdig avklart. Manglende oppfølging fra Nav er ikke nok til å gi folk forlengelse, slik regelverket tolkes.
Dagsavisen har spurt Caffrey om hvordan han mener det nye regelverket slår ut.
– Den gamle loven bestemte at hvis man ikke var avklart under det ordinære stønadsløpet, så kunne man få fortsette på AAP mens Nav gjorde avklaringen ferdig. De nye reglene bestemmer derimot at det ikke har noe å si om man er avklart eller ikke. For å få unntak etter de nye reglene, må man ha vært så alvorlig syk at man ikke har kunnet være i arbeidsrettede tiltak i en stor del av det ordinære stønadsløpet. Det er rett og slett to helt ulike tilnærminger.
Han sier også at de nye reglene forutsetter et tett treårig stønadsløp.
– Men det har ikke de brukerne som vurderes for forlengelse fått. Loven trådte i kraft 1.1.2018, sånn at det først er 1.1.2021, om to år, at de første brukerne skal vurderes for forlengelse etter et treårig stønadsløp. Alle som vurderes for forlengelse før det, har helt eller delvis fått et løsere stønadsløp etter gamle regler, sier han og legger til:
– For å si det i klartekst: Man har laget nye vilkår som det er svært vanskelig å oppfylle tilbake i tid etter gammelt regelverk. Det er en form for tilbakevirkende lovgivning som slår uheldig ut for mange brukere.
• Frp-politiker krever svar om lang saksbehandling i Nav-klagesaker
Svar fra Anniken Hauglie og Nav-direktør
Dagsavisen snakket med Anniken Hauglie, arbeids- og sosialminister, rett etter at hun hadde svart på interpellasjonen fra Arbeiderpartiet og Lise Christoffersen i går.
– I stortingssalen nevnte du at det hadde blitt gjort endringer i et rundskriv fra 2016. Hvorfor har du ikke opplyst om det før?
– Har du spurt meg om det før?
– Nei, men i 2017 skrev du i et skriftlig svar til Lise Christoffersen at direktoratet ikke hadde gjort endringer i rundskriv.
– Det har ikke vært gjort endringer i regelverket, det er poenget. Det ble gjort en presisering i rundskrivet i 2016, svarer Hauglie.
– Men du svarte at det ikke var gjort endringer i rundskrivet.
– Det har ikke vært gjort substansielle endringer i AAP-regelverket i 2016. Man gikk ned fra 19 til seks saksbehandlingsenheter. Det kan ha vært ulik praksis enkelte steder. Jeg er blitt orientert av Nav om at det var behov for en presisering av hvordan lovverket skulle praktiseres.
– Ble du informert om at det ble gjort store omskrivinger i rundskrivet?
– Nei.
– Burde du blitt informert?
– I den grad det er gjort store endringer i rundskrivet bør jeg bli informert, men jeg har fått opplyst at det var presiseringer, ikke endringer.
– Fagansvarlig i den største AAP-enheten i landet mener det du har sagt til nå rent faktisk er feil. Hva sier du til det?
– Jeg er ikke kjent med diskusjonene som har gått internt. Jeg har heller ikke vært kjent med bekymringsmeldingen. Jeg har informert Stortinget om den tilbakemeldingen jeg har fått fra Nav, men jeg har ikke lagt rundskrivene ved siden av hverandre.
– Når fikk du beskjed om at det ble gjort endringer i 2016-rundskrivet?
– Det kan jeg ikke tidfeste, svarer Hauglie.
• Færre får arbeidsavklaringspenger. Nedgangen er større enn ventet
Svar fra Nav
Dagsavisen har også sendt spørsmål til Nav om saken. Ytelsesdirektør Kjersti Monland har svart per e-post.
– Hauglie svarte i januar 2017 at direktoratet hadde orientert henne om at det ikke var gjort endringer i rundskriv. Stemmer det? Hvis ja, hvorfor ble ikke rundskrivendringen fra juni 2016 nevnt?
– Endringene innebar ingen innskjerping. Nav har selvsagt ikke anledning til å stramme inn praksis på et område uten at det avklares på forhånd med departementet, skriver Monland.
– Hvorfor ble rundskrivet endret i 2016?
– Rundskrivet til tidligere folketrygdloven § 11–10 ble omarbeidet i sin helhet og publisert i ny versjon 26. juni 2016. Oppdateringene av rundskrivet var resultatet av et arbeid som ble påstartet allerede i 2014, hvor det ble arbeidet med endringer i en rekke rundskriv om arbeidsavklaringspenger. Dette arbeidet ble startet blant annet som følge av behov for innarbeiding av midlertidige rutiner for arbeidsavklaringspenger og maksimal stønadsperiode, som tidligere ikke var innarbeidet i rundskrivet.
– Faglig uenighet
– Hva skjedde med bekymringsmeldingen som Caffrey sendte i mai 2017? Ble den løftet til direktørnivå i ytelsesavdelingen?
– E-posten som ble sendt i mai 2017 var ikke et varsel eller en bekymringsmelding, men et innspill til en sak på et kommende fagmøte. I fagmøtene diskuteres grundig praksis og betydningen av regelverksendringer med ulike utgangspunkt og perspektiver. Dette er en viktig del av den faglige utviklingen og er med på å sikre riktig praksis. I denne saken ble innholdet tatt videre med direktørene som er ansvarlige for saksbehandlingen av arbeidsavklaringspenger, men direktørene delte ikke Caffrey sin oppfatning. Det er ikke noe dramatikk rundt dette. Det faglig innspillet ble vurdert og konkludert av ansvarlig leder. Uenighet er vanlig i alle fagmiljøer, også i Nav.
– Caffrey mener Nav ikke kan stramme inn av eget tiltak uten å underrette departementet, hva sier dere til det?
– Før spesialiseringen av forvaltningen i 2016 ble arbeidsavklaringspenger behandlet i 19 ulike enheter. En gjennomgang viste at den sterkt desentrale organiseringen var utfordrende når det gjelder å sikre enhetlig praktisering av regelverket. Fra våren 2016 er forvaltningen lagt til seks spesialiserte enheter. Rundskrivsendingen var ingen innskjerping, kun en presisering og sikring av enhetlig forståelse av regelverket på tvers av de spesialiserte enhetene som behandler AAP.
– Trygdeadvokat Anders H. Rosenberg mener rundskrivendringen bare kan tolkes som en innskjerping. Hva sier dere til det?
– Det må stå for trygdeadvokatens regning. Vi deler ikke denne oppfatningen, svarer Monland.
• – Når Nav-ansatte kritiserer regjeringens innstramminger, må politikerne våkne, sier SV-politiker
