Stein Reegård

I oktober kom det ut en ny bok om «EØS- avtalens praktiske betydning» av advokat Christian Hambro.

Her har vi fått ei bok som supplerer og utfyller det bildet som tegnes av EØS i den juridiske litteratur ellers. For Hambro er ikke EØS-avtalen bare isolert jus. Den inneholder i praksis handlingsrom og grenseflater mot politikk

De som påstår at EU-regler begrenser oss, kan avkreves svar på om saken har samhandelsvirkning og hva praksis er i andre land på tilsvarende område.

Når jurister blir værende alene om EØS-analysen, medfører det at en selv i Stortingsdokumenter ofte omtaler «EØS-rett» som synonymt med «EØS-avtalen».

I virkeligheten dreier avtalen seg om mer enn formelle regler: Den er først og fremst en viktig ramme for norsk økonomi, noe som var den viktigste premissen for norsk tilslutning i 1992.

Og inngåelsen av avtalen var sentral for vår utenrikspolitiske plassering, noe som trolig var den viktigste premiss for de sterkeste «europeerne» blant oss.

Juridisk analyse er viktig fordi Indre marked styres av regler. Men disse bør være mekanismer for politikken, ikke det overordnede målet i seg selv.

Samfunnspåvirkningen gjennom Indre marked kommer dels ved at økonomi betyr så mye for praktisk politikk, dels ved at økonomiske EU-regler brukes både som økonomisk styring og som redskap for andre hensyn enn de opprinnelige. Regler brukes på nye måter og overfor «nye virkeligheter». 

Uklarheter oppstår ved intern motstrid når ulike regelverk sees i sammenheng.

Vi har tidligere omtalt hvordan en regel for statsstøtte fra 1957 har beveget seg fra industri til innblanding offentlig sektor, og med mye fram og tilbake i intensitet og oppmerksomhetsområde.

Som en illustrasjon på fortsatt aktualitet: det er nå pågående EFTA-ESA-saker om sykehusbehandling (pasientdirektiv), sykehjem (i Oslo kommune), barnehage som marked (Private barnehagers landsforbund), og seriøsitetsregler for offentlige innkjøp (type Oslo-modell).

Også Hambros bok er juridisk basert, men plasserer Indre marked (EØS) i en historisk og framfor alt samfunnsmessig sammenheng. Det siste er særlig viktig der reglene er uklare og formålet skifter over tid. Det gjelder på viktige områder som arbeid, velferdsordninger og offentlig sektor ellers. Når regler skal brukes trenger man beskrivelse av sakenes substans og reglers bakgrunn for å forstå det egentlige innhold og tilpasningsmuligheter. EU er en kompromissmaskin, der både regelutforming og forvaltning i praksis rommer avveininger av hensyn. 

Hambros bok må forstås slik at større oppmerksomhet og utredningsinnsats er ønskelig om norske samfunnshensyn skal ivaretas. Han gir oversikt på en klar og forståelig måte, til nytte for både politikere og ulike typer fagfolk. Teksten må ikke leses sammenhengende. Boken egner seg godt som håndbok eller oppslagsverk.

Hambros bok får godt fram at, på tross av regelverkets store og voksende omfang, bestemmer medlemslandene det meste selv i sin samfunnsforvaltning. Innretningen av de store områder som arbeidsliv, helse, utdanning, skatt og trygd omfattes ikke av EØS-regulering i utgangspunktet.

Prinsippet om åpne grenser (ofte misvisende kalt «fri flyt») går i praksis ut på koordinering med sikte at på at økonomisk virksomhet enkelt skal kunne krysse landegrenser innen EØS. Åpne grenser for handel med varer krever standardisering og harmonisering og er stadig den tyngste og dypeste bakgrunn for overnasjonal regulering. Utviklingen av åpne grenser for betalinger og investeringer kom langt allerede på 1980-tallet, mens bevegeligheten av folk og tjenester (med unntak av de elektronisk mobile) går mye tregere.

Forfatteren har, i tillegg til lang juridisk praksis, bred erfaring med utøvelse av både miljø-, forsknings- og forvaltningspolitikk. Slik «samfunnstjeneste» kommer godt med også når EØS-reglenes juridiske rolle skal skildres. Boka gir en historisk oversikt over saker der Norge har vunnet fram og funnet løsninger der det har vært en viss «motvind». Han er likevel åpen om at vi har måttet tilpasse oss når EØS-regler betjener et reelt europeisk koordineringsbehov. Det gjelder kanskje særlig for samferdsel, data og energi. Eierskap og hovedinnretning for politikken styrer vi selv når vi opptrer observant og kompetent

Han får likeledes godt fram at mye overnasjonal regulering kommer fra andre kilder enn EU. Mye av våre tilpasninger har kommet uavhengig av EØS. Om vi ikke hadde EØS, ville mye skjedd gjennom andre institusjoner.

Arbeidsliv gis stor oppmerksomhet i boka. Viktige prinsipper ble lenge praktisert på en overdrevet liberalistisk måte. Nye utfordringer kommer når verden endres, og særlig når våre løsninger avviker fra andre lands. Som gjennomsnitt betraktet, har både EU og EU-landene systemer med blanding av stat og marked ikke så forskjellig fra oss. Men det er ulike varianter særlig på enkeltområder. Likevel vil våre løsninger overleve koordineringen når de er dokumentert og saklig godt begrunnet.   

Mange advokater og byråkrater rynker på nesa over prat om «handlingsrom». For dem er det enklest at regler bare følges, også om de forstås på en kanskje litt enkel måte.

Hambro konkretiserer at nasjonalt handlingsrom utvirkes ikke bare i den fasen regler lages. Han sier (på side 139) blant annet:

«Med unntak av hensynet til statens økonomi og administrative hensyn vil nærmest ethvert saklig hensyn kunne brukes som begrunnelse for en begrensning i en av de fire frihetene…».

Det er omtrent det samme som i hvert fall en av jussprofessorene (Finn Arnesen) sier flere steder i den store nye (2022) bok «Oversikt over EØS-retten». Begge understreker nok at nåløyet for unntak kan og kanskje skal være trangt. Men de aktualiserer på denne måten at utredning og innpassing av viktige samfunnshensyn kan skje, uten å være illojal mot «systemet».

Hambro gjør også en viktig påpeking av at formidlingssvikt kan begrense handlingsrom.

Om kommuneadvokater og andre byråkrater etablerer og sprer inntrykk av smale muligheter, virker det selvoppfyllende. 

Han påpeker at både en lærebok (i 2021), ESA og ansvarlig departement har overdrevet strengheten i «forbudet» mot statsstøtte.

Dette poenget ble påpekt også av flertallet i Stortingets næringskomité da den i mars 2022 behandlet statsstøtte: «Flertallet mener man vanskelig kan snakke om et «generelt forbud» når «[...] …Både norske myndigheter og tilsynsmyndigheten i Brussel (ESA) har utbredt en misforståelse om generelt forbud når kanskje 90 prosent har vært tillatt. Det fremstår lett som overivrighet etter å begrense statens virkemidler, og at man kanskje ubevisst har skapt det man kan kalle en omvendt bevisbyrde.»

Både norske myndigheter og tilsynsmyndigheten i Brussel (ESA) har utbredt en misforståelse om generelt forbud når kanskje 90 prosent har vært tillatt.

Det fremstår lett som overivrighet etter å begrense statens virkemidler, og at man kanskje ubevisst har skapt det man kan kalle en omvendt bevisbyrde.

Skal noe etterlyses i den 450 siders store bok, kan det være framtidig sårbarhet for lite forutsigbart markedspress i offentlig sektor. Både administrasjon og domstol på europeisk nivå har de senere år bremset innblanding i nasjonale saker og gitt mer rom for en «aktiv stat» enn tiåret før. Dette kan skifte over tid etter grad av pragmatisme og politisk balansegang innenfor et uklart regelverk.

Pågående sårbare saker knyttet til sykehjem, barnehage og utdanning er allerede nevnt. Slike områder kan bli mer utsatte for markedspress hvis flernasjonale konsern får en større rolle på EU-nivå og med støtte fra egen «politisk hjemmebane».

Det bør nevnes at forfatteren av denne artikkel har gitt råd i forbindelse med den bok som omtales.