Uklarheter oppstår ved intern motstrid når ulike regelverk sees i sammenheng, skriver Stein Reegård.
Ole Palmstrøm
Kronikk
«Hva betyr EØS-avtalen for Norge? Og finnes det et handlingsrom?»
Ei ny bok forsøker å svare på det.
I oktober kom det ut en ny bok om «EØS- avtalens praktiske betydning» av advokat Christian Hambro.
Her har vi fått ei bok som supplerer og utfyller det bildet som tegnes av EØS i den juridiske litteratur ellers. For Hambro er ikke EØS-avtalen bare isolert jus. Den inneholder i praksis handlingsrom og grenseflater mot politikk
De som påstår at EU-regler begrenser oss, kan avkreves svar på om saken har samhandelsvirkning og hva praksis er i andre land på tilsvarende område.
Når jurister blir værende alene om EØS-analysen, medfører det at en selv i Stortingsdokumenter ofte omtaler «EØS-rett» som synonymt med «EØS-avtalen».
I virkeligheten dreier avtalen seg om mer enn formelle regler: Den er først og fremst en viktig ramme for norsk økonomi, noe som var den viktigste premissen for norsk tilslutning i 1992.
Og inngåelsen av avtalen var sentral for vår utenrikspolitiske plassering, noe som trolig var den viktigste premiss for de sterkeste «europeerne» blant oss.
Juridisk analyse er viktig fordi Indre marked styres av regler. Men disse bør være mekanismer for politikken, ikke det overordnede målet i seg selv.
Samfunnspåvirkningen gjennom Indre marked kommer dels ved at økonomi betyr så mye for praktisk politikk, dels ved at økonomiske EU-regler brukes både som økonomisk styring og som redskap for andre hensyn enn de opprinnelige. Regler brukes på nye måter og overfor «nye virkeligheter».
Uklarheter oppstår ved intern motstrid når ulike regelverk sees i sammenheng.
Vi har tidligere omtalt hvordan en regel for statsstøtte fra 1957 har beveget seg fra industri til innblanding offentlig sektor, og med mye fram og tilbake i intensitet og oppmerksomhetsområde.
Som en illustrasjon på fortsatt aktualitet: det er nå pågående EFTA-ESA-saker om sykehusbehandling (pasientdirektiv), sykehjem (i Oslo kommune), barnehage som marked (Private barnehagers landsforbund), og seriøsitetsregler for offentlige innkjøp (type Oslo-modell).
Også Hambros bok er juridisk basert, men plasserer Indre marked (EØS) i en historisk og framfor alt samfunnsmessig sammenheng. Det siste er særlig viktig der reglene er uklare og formålet skifter over tid. Det gjelder på viktige områder som arbeid, velferdsordninger og offentlig sektor ellers. Når regler skal brukes trenger man beskrivelse av sakenes substans og reglers bakgrunn for å forstå det egentlige innhold og tilpasningsmuligheter. EU er en kompromissmaskin, der både regelutforming og forvaltning i praksis rommer avveininger av hensyn.
Hambros bok må forstås slik at større oppmerksomhet og utredningsinnsats er ønskelig om norske samfunnshensyn skal ivaretas. Han gir oversikt på en klar og forståelig måte, til nytte for både politikere og ulike typer fagfolk. Teksten må ikke leses sammenhengende. Boken egner seg godt som håndbok eller oppslagsverk.
Hambros bok får godt fram at, på tross av regelverkets store og voksende omfang, bestemmer medlemslandene det meste selv i sin samfunnsforvaltning. Innretningen av de store områder som arbeidsliv, helse, utdanning, skatt og trygd omfattes ikke av EØS-regulering i utgangspunktet.
Prinsippet om åpne grenser (ofte misvisende kalt «fri flyt») går i praksis ut på koordinering med sikte at på at økonomisk virksomhet enkelt skal kunne krysse landegrenser innen EØS. Åpne grenser for handel med varer krever standardisering og harmonisering og er stadig den tyngste og dypeste bakgrunn for overnasjonal regulering. Utviklingen av åpne grenser for betalinger og investeringer kom langt allerede på 1980-tallet, mens bevegeligheten av folk og tjenester (med unntak av de elektronisk mobile) går mye tregere.
Forfatteren har, i tillegg til lang juridisk praksis, bred erfaring med utøvelse av både miljø-, forsknings- og forvaltningspolitikk. Slik «samfunnstjeneste» kommer godt med også når EØS-reglenes juridiske rolle skal skildres. Boka gir en historisk oversikt over saker der Norge har vunnet fram og funnet løsninger der det har vært en viss «motvind». Han er likevel åpen om at vi har måttet tilpasse oss når EØS-regler betjener et reelt europeisk koordineringsbehov. Det gjelder kanskje særlig for samferdsel, data og energi. Eierskap og hovedinnretning for politikken styrer vi selv når vi opptrer observant og kompetent
Han får likeledes godt fram at mye overnasjonal regulering kommer fra andre kilder enn EU. Mye av våre tilpasninger har kommet uavhengig av EØS. Om vi ikke hadde EØS, ville mye skjedd gjennom andre institusjoner.
Arbeidsliv gis stor oppmerksomhet i boka. Viktige prinsipper ble lenge praktisert på en overdrevet liberalistisk måte. Nye utfordringer kommer når verden endres, og særlig når våre løsninger avviker fra andre lands. Som gjennomsnitt betraktet, har både EU og EU-landene systemer med blanding av stat og marked ikke så forskjellig fra oss. Men det er ulike varianter særlig på enkeltområder. Likevel vil våre løsninger overleve koordineringen når de er dokumentert og saklig godt begrunnet.
Mange advokater og byråkrater rynker på nesa over prat om «handlingsrom». For dem er det enklest at regler bare følges, også om de forstås på en kanskje litt enkel måte.
Hambro konkretiserer at nasjonalt handlingsrom utvirkes ikke bare i den fasen regler lages. Han sier (på side 139) blant annet:
«Med unntak av hensynet til statens økonomi og administrative hensyn vil nærmest ethvert saklig hensyn kunne brukes som begrunnelse for en begrensning i en av de fire frihetene…».
Det er omtrent det samme som i hvert fall en av jussprofessorene (Finn Arnesen) sier flere steder i den store nye (2022) bok «Oversikt over EØS-retten». Begge understreker nok at nåløyet for unntak kan og kanskje skal være trangt. Men de aktualiserer på denne måten at utredning og innpassing av viktige samfunnshensyn kan skje, uten å være illojal mot «systemet».
Hambro gjør også en viktig påpeking av at formidlingssvikt kan begrense handlingsrom.
Om kommuneadvokater og andre byråkrater etablerer og sprer inntrykk av smale muligheter, virker det selvoppfyllende.
Han påpeker at både en lærebok (i 2021), ESA og ansvarlig departement har overdrevet strengheten i «forbudet» mot statsstøtte.
Dette poenget ble påpekt også av flertallet i Stortingets næringskomité da den i mars 2022 behandlet statsstøtte: «Flertallet mener man vanskelig kan snakke om et «generelt forbud» når «[...] …Både norske myndigheter og tilsynsmyndigheten i Brussel (ESA) har utbredt en misforståelse om generelt forbud når kanskje 90 prosent har vært tillatt. Det fremstår lett som overivrighet etter å begrense statens virkemidler, og at man kanskje ubevisst har skapt det man kan kalle en omvendt bevisbyrde.»
Både norske myndigheter og tilsynsmyndigheten i Brussel (ESA) har utbredt en misforståelse om generelt forbud når kanskje 90 prosent har vært tillatt.
Det fremstår lett som overivrighet etter å begrense statens virkemidler, og at man kanskje ubevisst har skapt det man kan kalle en omvendt bevisbyrde.
Skal noe etterlyses i den 450 siders store bok, kan det være framtidig sårbarhet for lite forutsigbart markedspress i offentlig sektor. Både administrasjon og domstol på europeisk nivå har de senere år bremset innblanding i nasjonale saker og gitt mer rom for en «aktiv stat» enn tiåret før. Dette kan skifte over tid etter grad av pragmatisme og politisk balansegang innenfor et uklart regelverk.
Pågående sårbare saker knyttet til sykehjem, barnehage og utdanning er allerede nevnt. Slike områder kan bli mer utsatte for markedspress hvis flernasjonale konsern får en større rolle på EU-nivå og med støtte fra egen «politisk hjemmebane».
Det bør nevnes at forfatteren av denne artikkel har gitt råd i forbindelse med den bok som omtales.
Mest lest
Kronikk
En kritisk gjennomgang av regelverket for velferdsstatens støtteordninger burde stå høyt på agendaen. De strikte reglene for maksimal varighet kunne mykes opp, skriver forskerne.
Gorm Kallestad / NTB
Mer arbeid lønner seg ikke alltid for familier på trygd
Regjeringen vil fortsette å gi strømstøtte til husholdningene, men hever terskelen for å få den.
Colourbox
Strømstøtten endres: Sjekk hva det betyr for deg
– Hvis du lurer på hvorfor Norges største parti ikke lenger er Norges største parti, så kan dette være en av forklaringene, sier HK-lederen, med klar henvisning til Tonje Brennas siste uttalelse om matkøene i Norge. (Arkivfoto)
Jan-Erik Østlie
LO-forbund i harnisk etter Brennas uttalelser om matkøer: – Vi er sjokkert
Hanna Skotheim
Laila jobbet som lærer i 20 år: – Jeg angrer bittert på at jeg ikke gikk før
REDDET AFP: Da arbeidsgiveren til Åshild Finnestad skulle nedbemanne, var hun nær ved å bli sagt opp. I tillegg til å miste jobben, stod hun i fare for å miste AFP-en sin, noe som fort tilsvarer over én million kroner.
Jan Inge Haga
30 år var ikke nok: Million-pensjonen holdt på å ryke for Åshild
Eide reagerer også på at den aktuelle sjåføren blir utnyttet økonomisk av det norskeide transportfirmaet som holder til på Vestlandet. Han viser til at begge lønnsslippene dokumenterer at sjåføren, tross mye overtid og nattkjøring, ikke har fått en eneste krone i verken overtid eller ubekvemstillegg.
Jan Inge Haga
Sjåfører ut mot Posten: – Helt vilt om dette får fortsette
Eirik Dahl Viggen
– Det er summen av alt. Ikke bare å sone med fotlenke, men tapet av jobb og venner
– Når strømprisen firedobles, er ikke det noe du kan ta fra bunnlinja i en overgangsfase. Det er kritisk for overlevelsen av en bedrift, sier klubbleder for Fellesforbundets medlemmer i 3B Fibreglass.
Tormod Ytrehus
Frykter et ras av oppsigelser: – Strømkrisa er langt fra over
– Jeg føler meg ikke noe verdsatt. Om de ikke ville ha meg der, kunne de jo gitt beskjed tidligere – jeg har tre barn og regningene må betales, sier Siyyam.
Jan-Erik Østlie
Siyyam føler seg presset ut av jobben: – Jeg ble for dyr for bedriften
Hun synes selv det er godt å se at den lille mannen – eller kvinnen – i gaten kan oppnå noe. – Men det er så klart bittert at man sitter igjen med en så stor regning, sier Janne Cecilie Thorenfeldt.
Ole Palmstrøm
Nav får historisk straff. Det er Janne Cecilie glad for
Ap- nestleder og statsråd Tonje Brenna forsvarer hun sosialhjelp som velferdsstatens «nødhjelp», sier en julekrisepakke ikke er rett lut mot matkøene. (Arkivfoto)
Jan-Erik Østlie
Brenna får kritikk for matkø-budskap: Arrogant og hjerterått
Sykefraværet øker, flere går på avklaringspenger og befolkningen blir eldre.
Colourbox
Nav-regnestykke: «Alle» må betale 14.000 mer i året
Ap-leder Jonas Gahr Støre tar partiets dalende oppslutning i LO på største alvor.
Jan-Erik Østlie
Nye tall: LOs medlemmer flykter til høyre
REFSER: – Først og fremst er det Ap som må ta seg inn over seg at så mange LO-medlemmer ikke ser på oss som det naturlige valget, sier Trond Giske.
Ole Martin Wold
LO-medlemmer dropper Ap: – Det siste partiet trenger nå, er stillhet
Marie Sørhaug (t.v.) og Felicitas Scheffknecht har så vidt passert 30 år, men er allerede bekymret for pensjonen sin. De synes det er en merkelig logikk å svekke offentlig AFP, når man skal harmonisere AFP i privat og offentlig sektor.
Ole Palmstrøm
Unge om pensjon: – Det har blitt en vits at vi kommer til å jobbe til vi dør
JERNBANEMILJØ: Fredrik Carolin (f.v.), togleder, Arve Andersen, trafikkstyrer, Kim Nordgård, trafikkstyrer og Simon Olaisen, klubbleder for klubben for trafikk, teknikk og administrasjon mener de har en fantastisk arbeidsplass.
Morten Hansen
Toglederne mistet jobben – nå håper de nordnorsk erfaring er nok
De ligger som oftest der, rett framfor sin eier, under møter, på konferanser, i lunsjen, på restauranten med venner og familie. Men er det alltid greit å plukke dem opp?
Hanna Skotheim
Kan arbeidsgiver nekte deg å bruke mobilen?
Martin Guttormsen Slørdal
Mobilbruk på arbeidsplassen: – Før satt vi på pauserommet og prata sammen
Driftsoperatør Frida Nilsen i landets største fjernvarmeselskap er blant dem som holder kulda unna 200.000 Oslo-borgere.
Werner Juvik
Nå kommer kulda: Frida fikser fjernvarmen for 200.000 innbyggere
Lina Winge