Solfrid Rød

solfrid.rod@lomedia.no

Personer med utviklingshemming er avhengige av kommunale tjenester for å leve selvstendige liv og delta i samfunnet.

Men måten disse tjenestene utformes på bidrar i stedet til å begrense mulighetene, konkluder Likestillings- og diskrimineringsombudet i en rapport.

– Vi finner alvorlige eksempler på hvordan helse- og omsorgstjenester utformes med fokus på kostnadseffektivitet, tilsynelatende uten at hensyn som rettssikkerhet blir tilstrekkelig vurdert, sier likestillings- og diskrimineringsombud Bjørn Erik Thon.

Noen hovedfunn i rapporten:

• Kommunen bruker i liten grad lovbestemmelsene som skal sikre individtilpassing av tjenestene. 

• Utviklingshemmede har liten innflytelse over hvor de skal bo, og hvem de bor sammen med.

• Kommuners bruk av konsulentselskaper til å vurdere effektivisering av tjenester får konsekvenser for tjenestene. Kartleggingen av den enkeltes behov er mangelfull, og tjenestene framstår som standardisert.

• Risiko for unødvendig bruk av tvang øker fordi tjenestetilbudet som helhet ikke vurderes i lys av tvangsvedtak. Det tas ikke hensyn til at det kan være plikt å tilby mer, flere eller andre typer tjenester for å unngå tvang.

– Medvirkning er dårlig dokumentert

Ombudet har gjennomgått 117 klagesaker fra ulike statsforvaltere.

Retten til å medvirke i sin egen sak og få tjenester tilpasset egne behov er tydelig nedfelt i lovverket. Men gjennomgangen viser at dette ikke følges opp i den kommunale hverdagen.

Nær halvparten av kommunenes vedtak mangler dokumentasjon på at enten personen selv, vergen eller de pårørende har medvirket i utformingen av tjenestetilbudet. 

– Medvirkning er dårlig dokumentert i sakene vi har sett på, og det organisatoriske påvirker i for stor grad utforming av tjenester. Vi er bekymret for om beslutningstakerne avgjør saker på mangelfullt eller feil grunnlag, sier han.

Kommunene må klargjøre hva de mener er forsvarlige helse- og omsorgstjenester, krever ombudet.  

– Forsvarlighet er en rettslig standard der innholdet til enhver tid skal avgjøres av anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og etiske normer, og plikter som følger av annen lovgivning. Vi ser at disse vurderingene sjeldent blir tatt med i vurderingen.

Får ikke velge bolig

Ingen av personene med utviklingshemming som ble intervjuet i forbindelse med rapporten, opplevde å ha reell innflytelse på hvor de skulle bo.

Andelen personer med utviklingshemming som bor i store bofellesskap eller samlokaliserte boliger (med over seks enheter), har økt siden 2001.

Det har også blitt mer vanlig at disse boligene plasseres sammen med andre grupper som har behov for kommunale tjenester, som for eksempel eldre eller personer med rusproblemer.

Et fellestrekk i sakene ombudet har gjennomgått er at personene har uttrykt ønsker om boform og/eller bolig, men at disse ønskene ikke innfris av kommunene.

Kommunens vedtak om tjenester innebærer at personens ønsker ikke blir imøtekommet. Noen kommuner sier at forsvarlige tjenester ikke kan tilbys i eget hjem, kun i et kommunalt bofellesskap.

Ombudet finner at kommunens behovskartlegging i den enkelte sak som regel er omfattende, men at den i liten grad sikte på å undersøke hvilke ønsker personen har for samfunnsdeltakelse.

«Dette gjør at kommunens beslutningsgrunnlag i stor grad blir begrenset til opplysninger om personens funksjon. Beslutningstakerne mangler opplysninger om hvilke mål og ønsker personen ønsker å få dekket gjennom tjenestene», heter det i rapporten.

Rystet over konsulentbruk

«Ombudet er også rystet over måten innleide konsulentselskaper utformer tjenester på i kommunene», heter det i pressemeldingen.

I rapporten gjengis eksempler på konsulentrapporter som spør om tjenestene er «for rause» og advarer mot «smådriftsulemper».

– Rapporter og påfølgende omstillingsprosesser vi har sett nærmere på er alvorlige eksempler på hvordan helse- og omsorgstjenester utformes med fokus på kostnadseffektivitet, tilsynelatende uten at hensyn som rettssikkerhet blir tilstrekkelig vurdert eller vektlagt i vedtakene, sier Thon.

I rapporten vises det til to konsulentselskaper, som har jobbet på oppdrag for Molde og Melhus. Ombudet skriver:

«Begge konsulentselskapene har hovedfokus på effektivisering og kostnadsreduksjon i tjenestene til personer med utviklingshemming. Dette er forhold som er nødvendig for alle kommuner å ta hensyn til ved utforming av tjenester. Men tjenesteutforming og eventuelle effektiviseringer må skje innenfor de rammer som følger av norsk lov».

Ombudet kan ikke se at konsulentene har vektlagt verken norsk lovverk eller CRPD, FN-konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter.

Dette er kommunen pålagt å sikre i sin saksbehandling, heter det i rapporten.

KS mener det er et gap mellom politiske mål og realiteter. Ikke aktuelt å fire på ambisjonene, svarer regjeringen. Se hva de sier lenger ned i saken.

FO: – Vår tids skam

Marit Isaksen sitter i FOs politiske ledelse og leder profesjonsrådet for vernepleiere.

Hun er ikke overrasket over funnene i rapporten, men får heller flashback fra utallige rapporter som peker i samme retning.

FOs Marit Isaksen er sterkt kritisk til at norske kommuner bruker konsulentselskaper til å utforme helse- og omsorgstjenestene.

Hanna Skotheim

– Personer med utviklingshemming får ikke de tjenestene de har rett på, blir ikke involvert i sin egen sak, og får ikke mulighet til å delta i samfunnet. På dette området skjer det ingenting. Dette er i ferd med å bli vår tids skam; at vi aksepterer at situasjonen forblir uforandret, sier Isaksen.

– En del av konklusjonene er basert på klagesaker, altså der noe har gått galt. Det kan vel bety at det går bra i de fleste sakene?

– Det kan også være mange saker der det burde vært klagd, men der det ikke skjer. Intervjuene med utviklingshemmede i samme rapport viser tydelig at de ikke vet at de kan klage. Det mener jeg er et demokratisk problem. Egentlig er det dramatisk at det er så få klagesaker. Det er ansatte i tjenestene som må lære opp personer med utviklingshemming, slik at de vet at de har rett til å medvirke og at de kan klage, sier Isaksen.

– Drøye forslag fra konsulenter

I likhet med Bjørn Erik Thon er hun sterkt kritisk til at norske kommuner bruker konsulentselskaper til å utforme helse- og omsorgstjenestene.

De er hyret inn for å kutte kostnader, og har ikke nødvendig kunnskap om ulike gruppers rettigheter, hvordan man sikrer medbestemmelse eller utformer tjenesten slik at tvangsbruk kan forebygges, påpeker Isaksen.

– Det er drøyt å lese konsulentenes forslag om å utvide bofellesskap, bygge gang mellom boenheter og kutte i det de kaller «rause» tjenester. De har bare ett mål for øye; å kutte kostnader.

Isaksen skulle ønske at rapporten så nærmere på sammenhengen mellom kompetanse og tjenesteutforming.

Mange kommuner mangler kunnskap om hva som skal til for at personer med utviklingshemming skal leve selvstendige liv og delta i samfunnet, mener hun.

Dette henger igjen sammen med hvordan tjenestene er organisert. Disse tjenestene sorterer gjerne under kommunens helseetat, som i hovedsak skal sikre tjenester til mennesker som trenger hjelp i en periode av livet.

– De som skriver vedtakene har med seg institusjonstenkning fra eldreomsorgen og korttidstjenester. Men personer med utviklingshemming har ikke en helseutfordring her og nå, de trenger tjenester hele livet. Her har kommunene en lang vei å gå med å se forskjellen og sikre at folk medvirker i sitt eget liv, sier Isaksen.

FO mener det mangler kompetanse både på ledernivå og nedover i tjenestene. Forbundet har tidligere regnet ut at Norge mangler 20.000 vernepleiere.

Skal kommunene lykkes med å forebygge tvangsbruk, trengs det både fagkompetanse i tjenestene og en ledelse som forstår sammenhengen mellom tjenester og tvang, understreker vernepleieren.

Hun er bekymret for at stram kommuneøkonomi hele tida presser tjenestene ned mot et minimum av hva som kan kalles forsvarlig i stedet for å strekke seg mot optimale tjenester, det vil si det som skal til for å leve et godt liv.

KS: – Gap mellom mål og realiteter

Åse Laila Snåre er avdelingsdirektør for helse og velferd i KS, kommunenes interesseorganisasjon.

Hun sier at kommunene verken har penger eller fagfolk nok til å innfri alle forventninger om optimale tjenester.

– Det er et gap mellom de politiske målene og realitetene. Jeg tror det er helt nødvendig at vi nå får en debatt om grensene for den offentlige velferden.

– Mener du at politikere som snakker om selvstendighet og likestilling for funksjonshemmede kaster blår i øynene på folk?

– Nei, det skulle bare mangle at mennesker som trenger kommunale tjenester skal ha samme rettigheter som andre, men kommunene forvalter fellesskapets ressurser. Det er noen grenser for hvordan disse forvaltes. Noen ganger kan vi spørre om de er for strenge. Men nå mangler vi fagfolk. Mangelen på folk tvinger fram en prioriteringsdebatt, mener Snåre.

Vil ha prioriteringsdebatt

Hun tar et eksempel fra den pågående debatten om størrelsen på bofellesskap for personer med utviklingshemming.

Hvis en kommune lar seks personer som trenger nattevakt, velge å bo for seg selv koster det kommunene mange millioner mer enn å samlokalisere de seks slik at de kan ha felles nattevakt.

– Jeg forstår at det er vanskelig for den enkelte, som ikke selv får velge. Hvis du ønsker å bo aleine, er det mye å bo med fem andre. Men kommunene må hele tida bruke sine ansatte på en mest mulig fornuftig måte.

– Fagforbund og brukerorganisasjoner mener situasjonen for utviklingshemmede er skammelig. Mener du at de forventer for mye og at kravene må senkes litt?

– Jeg skjønner godt at tjenestebrukere og pårørende ser sine behov og hører hva som blir sagt om rettigheter og likhet for alle, og jeg vil ikke sette grupper opp mot hverandre. Men vi må tåle en debatt om hvor grensene for det offentlige skal gå. Funnene i denne rapporten handler ikke om at kommunene ikke vil. Det handler om mangel på kompetanse og ressurser, både økonomiske og menneskelige.

Snåre er enig med likestillings- og diskrimineringsombudet i at lovverket er fragmentert og til dels uklart og at det mangler kompetanse både i forvaltningen og i det direkte arbeidet med tjenestemottakerne.

Kritikken mot konsulentbruk treffer ikke, mener hun.

Mange kommuner trenger en skikkelig gjennomgang av hvordan de bruker penger og ansatte, og ikke alle har kunnskap eller kapasitet til å gjøre det selv, forteller hun.

Men uansett hva konsulentene foreslår, sitter kommunen selv med ansvaret for hvilke løsninger de velger.

Regjeringen: – Høye ambisjoner

Det er Helse- og omsorgsdepartementet som har det øverste ansvaret for likeverdige tjenester til hele befolkningen.

Statssekretær Ellen Moen Rønning-Arnesen erkjenner at kommunene sliter med å rekruttere og beholde fagfolk med riktig kompetanse, men mener at regjeringens politikk vil bedre situasjonen.

– Noe av det første vi gjorde var å styrke kommuneøkonomien og reversere Solberg-regjeringens kutt i tilskuddet til særlig ressurskrevende tjenester. Og vi har et særlig blikk på god faglig standard innen habilitering og rehabilitering, sier Rønning-Arnesen.

– Regjeringen har høye ambisjoner, forsikrer statssekretær Ellen Moen Rønning-Arnesen.

Regjeringen

Hun understreker at dette ikke bare handler om penger, men også om måten tjenestene organiseres på.

– KS mener det er et gap mellom realiteter og politiske mål. Bidrar dere politikere til å gi folk for høye forventninger om medbestemmelse og likestilling?

– Vi skal alltid ha høye ambisjoner, det er ikke aktuelt å fire på de politiske målene. Tjenestene skal være gode, og brukerne skal lyttes til. Man skal få god hjelp i helse- og omsorgstjenesten.

– Hva hvis kommunene sier at de ikke har nok ansatte til for eksempel å la folk selve velge hvor og hvordan de vil bo?

– Det vil alltid være krevende prioriteringer, men kommunene er godt trent på dette. Jeg har tillit til at fagfolk gjør det de kan for å tilpasse tjenestene til den enkelte.

– Så du har tro på at situasjonen blir bedre framover?

– Absolutt. Det er alltid vårt mål. Både politikere og medarbeidere skal har noe å strekke seg etter.

– Ifølge FO mangler det 20.000 vernepleiere. Har dere noen grep for å få tak i flere fagfolk?

– Vernepleiere er en veldig viktig yrkesgruppe som det snakkes for lite om. Vi trenger flere av dem, og vi trenger et mangfold av kompetanse i tjenestene. Regjeringen har i Hurdalsplattformen varslet en opptrappingsplan for heltid og god bemanning vil gjøre det lettere å rekruttere og beholde kompetanse, noe som igjen er viktig for å gi gode tjenester. Og så mener jeg at vi må framsnakke disse yrkene. Her har både vi politikere, fagorganisasjonene og de ansatte i tjenestene et ansvar.