YNGVIL MORTENSEN

yngvil@lomedia.no

Det er absolutt muligheter for at politikerne kan favorisere ideelle velferdsorganisasjoner framfor profittsøkende konserner. Det argumenterer jurist Runa Kleiberg for i sin aktuelle masteravhandling i juss, «Myke anskaffelser og ideelle leverandører». I dag er ESA, som passer på at EFTA-landene overholder EØS-avtalen, i Oslo om akkurat dette temaet.

I januar i år ble EUs nye anskaffelsesdirektiv lov i Norge. Mange lurer på hvilke følger det vil få for konkurransen om velferden i Norge. Vil det nye direktivet gjøre det vanskeligere for de ideelle organisasjonene som startet de første velferdstjenestene i landet og som tradisjonelt har drevet mye av velferden? Hvordan vil det påvirke de kommersielle aktørene?

• Oslo vil utestenge kommersielle velferdskonsern, men møter motstand

– Det er mulig å reservere konkurranse for ideelle

– Mener du at EUs nye anskaffelsesdirektiv tillater anbudskonkurranser forbeholdt ideelle aktører?

– Ja, svarer Runa Kleiberg, som nå er advokatfullmektig i forretningsadvokatfirmaet BA–HR.

– Det er ingenting som tilsier at det ikke er tillatt å reservere anbudskonkurranser for ideelle, fastslår hun.

Det er nemlig «ikke slik at direktivet utelukkende skal fremme økt konkurranse», skriver Kleiberg i avhandlingen sin og viser til EU-kommisjonens forarbeider. «De konkurransefremmende hensyn må også veies mot hensynet til brukerne av de sosiale tjenestene», skriver hun, og forklarer videre: «Å reservere myke tjenestekontrakter til ideelle leverandører fremstår i denne sammenheng som en hensiktsmessig løsning».

I avhandlingen diskuterer Kleiberg hvilken betydning EU-retten har for det offentlige Norges kjøp av helse- og sosialtjenester fra ideelle organisasjoner. Det betyr for eksempel hjemmesykepleie, behandlingstilbud til rusavhengige, sosialarbeid, eldreomsorg og barne- og ungdomsomsorg.

Ennå uavklart hvordan regjeringen tolker direktivet

Fortsatt er det uklart akkurat hvordan den norske regjeringen mener det nye direktivet skal tolkes når det gjelder å tilrettelegge for ideelle aktører ved offentlig kjøp av helse- og sosialtjenester. Næringsdepartementet jobber for tiden med en veileder om dette. Den er planlagt ferdig før jul, opplyser kommunikasjonsavdelingen i departementet.

• Det kan blir flertall på Stortinget for å begrense profitt på velferden

NHO Service er uenig

Ikke uventet er NHO Service og Handel ikke enig i Kleibergs analyse.

– Vårt utgangspunkt er at offentlig sektor bør bruke sin innkjøpsmakt og kompetanse på å sikre gode anskaffelser av høy kvalitet, uavhengig av hva slags eierskap leverandørene har, svarer Anne-Cecilie Kaltenborn som er administrerende direktør i NHO Service og Handel.

Arbeidsgiverorganisasjonen har store kommersielle velferdsaktører som Aleris og Attendo som medlemmer.

Kaltenborn viser til at Nærings- og fiskeridepartementet tidligere har konkludert med at det nye direktivet ikke åpner for å reservere konkurranser for noen.

– Vi registrerer at det pågår en løpende juridisk og politisk vurdering og debatt om handlingsrommet for å utlyse kontrakter på helse og velferdsområdet kun for ideelle opp mot EUs regelverk. Dette er ikke ferdig avklart, svarer Kaltenborn.

Betingelser til anbud kun for ideelle

Visse betingelser må oppfylles for å forbeholde konkurranser om helse- og sosialtjenester til de ideelle.

– For det første må det kunne påvises en positiv sammenheng mellom leverandørens ideelle karakter og ytelsens kvalitet, sier Kleiberg.

– Oppdragsgiver, for eksempel en kommune, kan begrunne en slik reservasjon med et ønske om at overskuddet fra driften skal gå tilbake til driften fordi det gir brukerne en bedre tjeneste. Ytelsen blir bedre fordi man opererer ideelt og ikke kommersielt, sier Kleiberg.

– Dette er et av flere hensyn som kan rettferdiggjøre å reservere anbudskonkurranser til ideelle, mener juristen.

NHO Service: – Enkelt og unyansert

Anne-Cecilie Kaltenborn i NHO Service mener Kleiberg analyse om at ideell drift nødvendigvis gir en bedre tjeneste er «en alt for enkel og unyansert fremstilling av komplekse forhold».

NHO-direktøren sier både private aksjeselskap og ideelle organisasjoner i realiteten gjør det samme: Overskuddet går tilbake til drift og nyinvesteringer i virksomheten.

Hun påpeker at aksjeselskapsmodellen verken krever utbytte eller høy fortjeneste.

– Vurderinger knyttet til forbehold for ideelle begrunnet i et premiss om at overskudd genereres tilbake til driften og gir bedre tjenester for brukerne, vil i beste fall bli politisk synsing med vilkårlige utfall. Det vil både brukere av tjenestene og offentlige innkjøpere kunne tape på, mener Kaltenborn.

• Følg oss på Facebook

En annen grunn til å reservere anbudskonkurranse til ideelle aktører er at hele befolkningen skal ha lik tilgang til tjenesten, uavhengig av brukernes økonomi og hvor de bor, sier Runa Kleiberg.

– Dette er i tråd med EU-domstolens praksis, blant annet når det gjelder levering av ambulansetjenester og eldreomsorgstjenester, fastholder Kleiberg. Hun legger til: – Jeg ser ikke hvorfor EU-lovgiver skulle ha som hensikt å fravike den tidligere rettspraksis, som er begrunnet i allmenne sosiale hensyn.

Ikke lov med direkte tildeling av kontrakter

Runa Kleiberg understreker samtidig at det nye direktivet ikke tillater direkte anskaffelser fra noen leverandører, verken kommersielle eller ideelle. I utgangspunktet må alle offentlige kontrakter på anbud. I det gamle direktivet var helse- og sosialtjenester unntatt direktivet og det offentlige kunne tildele kontrakter direkte.

Hun viser til at konkurranse og likebehandling er selve kjernen i anskaffelsesreglene, og at direkte tildeling av kontakter ville gå kraftig utover dette. Kleiberg mener at en reservasjon av myke tjenestekontrakter til ideelle aktører er et godt kompromiss. Det «bidrar til å skape konkurranse mellom flere potensielle aktører, samtidig som det sikrer at de sosiale formålene med ytelsen ikke påvirkes negativt av profittkrav», skriver hun i avhandlingen.

• Åge (76) hadde levende spyfluelarver i såret da han døde. NB! Sterke bilder

Velferd som er unntatt fra direktivet

Den offentlige oppdragsgiveren kan også organisere et samarbeid med ideelle stiftelser om drift av velferdstjenester. Det heter «utvidet egenregi» og gir unntak fra det nye direktivet. To betingelser må oppfylles. For det første må over 80 prosent av den ideelle leverandørens virksomhet være for oppdragsgiveren.

– For eksempel vil ideelle organisasjoner som utfører kommunale helsetjenester, kunne oppfylle vilkåret dersom de for det meste leverer helsetjenester etter avtale med kommunene, mener Kleiberg.

Hun påpeker at det andre kriteriet kan være vanskeligere å oppfylle. Det er at oppdragsgiveren, for eksempel en kommune, må ha like stor kontroll over den ideelle leverandøren som over sin egen virksomhet.

Kleiberg påpeker at mange vil hevde at fordi ideelle organisasjoner normalt er selveiende og i det vesentlige uavhengige av offentlige myndigheter, kan de derfor ikke oppfylle dette vilkåret.

– Men det fins også gode argumenter for å hevde at slike stiftelser likevel kan anses for å være underlagt en offentlig kontroll, understreker hun. For eksempel kan det offentlige utforme og endre vedtektsbestemmelser og ha kontroll over sammensetningen av styret i en ideell stiftelse. Det offentlige kan også ha betydelig kontroll over stiftelsen ved å knytte vilkår til tilskudd og kjøp av tjenester, sier Kleiberg.

– Kan en måte å løse dette på være at de ideelle organisasjonene skiller ut for eksempel sykehjemsdrift i egne enheter som kommunene får nok kontroll over?

– Ja, det kan tenkes, sier Kleiberg. Hun understreker at hvorvidt selveiende organisasjoner kan oppfylle vilkåret om å være underlagt offentlig kontroll fortsatt er uavklart.

Unntak fra direktivet

Oppdragsgiver kan også unnta anbud fra det nye direktivet ved å bevise at tjenestene som skal kjøpes inkluderer bruk av tvang, det som kalles «offentlig myndighetsutøvelse». Bruk av tvungen helsehjelp eller tvungen pleie og omsorg er eksempler på offentlig myndighetsutøvelse.

Det er dette Oslo kommune argumenterte med da de la 400 sykehjemsplasser ut på anbud og ble stanset av ESA. Saken er ikke avgjort.

• Les flere saker om fagbevegelsen, arbeidsliv og politikk på vår forside